문재인정부 3주년, 교육정책 ‘낙제점’..'뒤집은 입시 혼란 진행형'

[베리타스알파=권수진 기자] 문재인정부가 3주년을 맞이했지만 교육분야는 여전히 낙제점에 가깝다는 평가다. 올해 1월 한국교육개발원이 공개한 ‘2019년 교육여론조사’ 보고서에 의하면 전체 응답자의 59.7%가 교육정책에 일관성이 없다고 답변하기도 했다. 정권 3년내내 흔들린 입시의 결과는 사교육비 최고기록 경신으로 나타났다. 지난해 초중고생 1인당 평균 사교육비가 7년 연속 증가세를 이어가며 역대 최고치를 기록한데다, 총 사교육비 역시 최대규모로 늘어났다. 

대입/고입을 가리지 않고 혼란은 지속 중이다. 대입의 경우 2017년 2021수능개편부터 시작해 3년내내 흔들렸다. 교육공약으로 수능절대평가 도입을 거론할 정도였던 현 정부가, 돌연 여론의 압박에 못 이겨 정시확대로 돌아서면서 혼란은 증폭됐다. 2022대입개편 결과 정시30%이상확대안이 정해진데다, 조국 전 법무부장관 자녀의 입시논란에서 촉발된 ‘학종 때리기’가 겹치면서 서울소재 16개대에 대해서는 정시를 40%이상까지 확대하도록 한 상태다. 

고입의 경우 자사고 외고 국제고 일괄폐지안이 혼란을 가중시키고 있다. 대상이 된 고교들은 헌법소원도 불사한다는 입장이어서 앞으로 논란은 지속될 것으로 보인다. 시행시점이 2025년이기 때문에 현 정부가 끝까지 추진할 수 없어, 뒤집힐 가능성도 크다.

지속된 혼란은 결국 사교육비 증가세를 강화하는 방향으로 이어질 것이라는 지적이다. 정책의 ‘변화’ 자체가 수요자들에게 혼란을 야기하는 만큼, 정권/이념을 초월해 일관된 교육정책을 펼칠 수 있는 기구가 필요하다는 목소리가 힘을 얻는다. 당초 대안으로 언급된 국가교육위원회의 경우, 처음 취지와 달리 위원회 구성부터 현 정권의 입김에서 자유로울 수 없다는 비판을 받으며 기대감을 상실한 상태다. 유초중등 교육 권한을 시도로 이양한다는 계획 역시 80%에 가까운 교사가 반대하는 등, 교육과 정치를 분리하는 새로운 거버넌스가 필요하다는 지적이다. 

<교육평가 낙제점.. 3년내내 흔들린 입시>
문재인정부가 출범한 이후 3년동안 지지율과는 별개로 교육부문의 평가는 유독 나빴다. 2018년 5월 문 대통령에 대한 지지율이 85%에 달했을 때도 교육분야 국정지지도는 30%수준이었다. 

특히 교육정책에 일관성이 없다는 지적이 꾸준하다. 한국교육개발원이 매년 조사해 발표하는 교육여론조사에서 부정평가가 과반수를 차지한다. 지난해 발표한 ‘2018년 교육여론조사’ 결과에서는 전체 응답자의 65%가, 올해 발표한 ‘2019년 교육여론조사’ 결과에서는 59.7%가 교육정책에 일관성이 없다고 답변했다. 올해 조사결과에서는 교육영역에서의 신뢰회복을 위한 정부의 노력을 평가하는 문항에서 44.4%가 ‘못하고 있다’고 응답하기도 했다. 

이 같은 지적은 현 정권 들어 3년내내 대입이 흔들리고 있다는 점이 가장 큰 원인으로 분석된다. 해마다 반복되는 입시흔들기가 수요자 혼란을 부추기고 있다는 비판이다. 대입을 둘러싼 혼란은 2017년 2021수능개편부터다. 2015개정교육과정 도입과 연계한 수능체제를 개편하기 위해 시작했지만 현장의 목소리를 제대로 담아내지 못한 방안으로 극심한 반발에 부딪혔다. 당초 교육부는 통합사회/통합과학, 제2외국어/한문까지 도입하는 1안과 전 영역 절대평가를 적용하는 2안을 두고 하나를 선택할 예정이었으나 두 안 모두 사교육 축소, 학업부담 감소와는 거리가 멀고 개정교육과정 취지와도 부합하지 않는다는 지적이 빗발쳤다.

‘졸속개편안’이라는 비판에 특정안으로 선택하지 못하고 결국 1년유예로 물러서기에 이르렀다. 그 결과 2021수능의 당사자인 현 고3(당시 중3)는 교육과정은 2015개정교육과정을 따르는 반면, 수능체제는 2009개정교육과정으로 치르게 되는 엇박자를 떠안게 돼 가장 직접적인 피해자로 내몰렸다.

1년 유예된 대입개편 역시 삐걱대긴 마찬가지였다. 공론화 방식을 도입하면서, 교육부 국가교육회의 대입개편특위 공론화위 순으로 ‘폭탄돌리기’가 이어졌다. 1년동안 현장 혼란만 가중시킨다는 비판이 쏟아졌다. 공론화위원회는 네 가지 공론화 의제를 두고 지지도를 조사했으나 뚜렷한 결론을 내리지 못했다. 절대 다수가 지지한 안은 없었기 때문이다.

기존 치열한 여론의 양극화를 그대로 반영한 결과를 두고 논의가 원점으로 돌아갔다는 지적으로 이어졌다. 김영란 공론화위원장은 “하나의 대안을 선택하는 것보다는 정확한 시민의 생각을 읽은 것만으로도 의미가 있다”고 말했지만, 대입 변화에 촉각을 곤두세운 학생/학부모 입장에서는 1년간 시간만 낭비한 것이나 다름없었다.

2022대입개편이 정시30%이상확대의 결론으로 이어지면서 기존 정책과의 엇박자를 야기한 것도 모자라, 지난해 ‘대입제도 공정성 강화 방안’을 통해 서울 소재 16개대(건국대 경희대 고려대 광운대 동국대 서강대 서울시립대 서울대 서울여대 성균관대 숙명여대 숭실대 연세대 중앙대 한국외대 한양대)에 대해 정시를 40%이상 확대하도록 방침을 정했다. 정시확대에 따라 고교의 지역별 격차가 커지고 교육특구 강화가 우려된다는 지적이 잇따른다.

<고입도 혼란.. 뒤집기 가능성도>
흔들린 정책은 대입뿐만이 아니다. 고입에서는 자사고 외고 국제고 폐지 논란이 대표적이다. 2017년 12월 교육부는 자사고 외고 국제고를 후기모집으로 전환하는 ‘고입 동시실시’를 추진했다. 초중등교육법 시행령을 개정해 2019고입부터 8~11월 전기모집을 실시했던 자사고 외고 국제고를 12월 일반고와 동일한 후기모집 고교로 전환한다는 내용이었다. 교육부는 당시 일반고 이중지원도 금지했다. 후기모집에서 자사고 외고 국제고 일반고 가운데 1곳만 지원할 수 있도록 한 셈이다. 

하지만 2018년 6월 전국자사고 법인의 헌법소원과 함께 제기된 초중등교육법시행령의 이중지원금지조항 효력을 정지해달라는 가처분 신청을 헌법재판소가 받아들였다. 고입은 동시실시하지만 일반고와 자사고 등에 모두 지원할 수 있는 것으로 상황이 다시 바뀐 것이다. 지난해 4월 헌재는 고입 동시실시에 대해선 합헌, 자사고와 외고의 일반고 이중지원 금지는 위헌으로 확정했다.

논란의 불씨는 지난해11월 교육부가 초중등교육법 시행령 개정을 통해 자사고 외고 국제고를 일괄폐지한다는 방침을 발표하면서 다시 지펴졌다. 고교현장의 반발이 만만치 않다. 폐지 대상이 된 고교들은 법적대응을 본격화한 상태다. 올해 1월 16개사립외고출신 변호사들로 구성된 전국외고연합변호인단은 ‘외고폐지 반대 의견서’를 교육부에 제출하기도 했다. 변호인단은 의견서를 통해 “외고폐지는 헌법이 보장하는 교육의 다양성 자율성 등을 훼손하는 위헌행위다. 학습능력의 차이가 있음에도 획일적 교육을 강제하므로 헌법상 권리를 침해하는 처사”라며 “기본권 제한은 법률로 정해야 함에도 시행령 폐지로 강행하고 있으므로 역시 위헌이다. 국가가 국제화 교육에 노력해야 한다고 규정한 교육기본법도 위반했다”고 지적했다. 

시행시점이 2025년이기 때문에 현 정부가 끝까지 추진할 수 없어, 실제 폐지로 이어질 수 있을지는 조금 더 두고 봐야 한다는 시각도 있다. 현 정부가 시행령을 개정해도, 새로 출범한 정권이 자사고 외고 국제고의 설립근거가 되는 시행령을 다시 마련하는 것도 충분히 가능하다. 

자사고 외고 국제고 폐지는 공교육의 힘을 빼 사교육을 키우는 결과로 이어진다는 지적도 나온다. 수월성 교육을 원하는 수요자들의 선택지가 사라지는 셈이기 때문이다. 외고변호인단 역시 외고폐지가 공교육의 경쟁력을 떨어뜨릴 수밖에 없다는 점을 강조했다. 수요자의 우려를 덜만한 뚜렷한 일반고 강화방안이 나오지 않은 상태에서 수월성교육을 담당해온 공교육기관이 사라지는 격이기 때문이다. 특히 ‘강남8학군’으로 대표되는 교육특구의 부활을 막을 수 없어 양극화 확대와 사교육 과열을 유발할 수 있다는 점을 지적했다. 그동안 고소득계층의 유학수요까지 어느 정도 흡수해왔던 외고의 폐지가 조기유학을 늘리는 ‘풍선효과’로 이어진다는 지적도 나왔다. 변호인단 한 관계자는 “외고를 폐지하면 ‘강남8학군’ 쏠림 현상이 가속화될 전망이다. 강남 집값까지 급등하고, 우수학생들 중심으로 사교육비 지출이 더욱 커질 것”이라며 “공교육 전체의 관점에선 학력의 하향평준화가 우려된다. 결과적으로 조기유학도 증가할 수 있다”고 전했다.

<1인당 사교육비, 사교육비 총액 모두 ‘역대 최고’> 
교육부문의 혼란은 매년 사교육비 최고 갱신으로 이어지고 있다. 지난해 초중고생 1인당 평균 사교육비는 월 32만1000원으로 역대 최고치였다. 7년 연속 증가세를 이어가는 모습이다. 급격한 학령인구 감소에도 불구하고 사교육 총액도 21조원을 기록하면서 전년 19조5000억원보다 7.8% 증가했다. 

교육부와 통계청이 3월 발표한 ‘2019년 초중고 사교육비 조사 결과’에 의하면 월평균 명목 사교육비 32만1000원은 전년 29만1000원보다 3만원 늘어난 수치다. 상승률은 10.4%다. 사교육에 참여하는 학생들의 지출만 평균을 낼 경우 월평균 사교육비는 42만9000원으로 나타났다. 전년의 39만9000원보다 7.5%가 증가한 셈이다. 

총 사교육비도 최대 규모였다. 20조9970억원으로 전년 19조4852억원보다 1조5118억원(7.7%) 늘어났다. 2015년 17조8346억원, 2016년 18조606억원, 2017년 18조6703억원, 2018년 19조4852억원, 2019년 20조9970억원으로 계속 증가세가 이어지고 있다. 학원/보습교육 물가상승분을 고려해 실질 사교육비 총액을 따질 경우에도 전년보다 5.7%가 증가한 수치다. 학원비 상승을 고려하더라도 사교육비가 늘어났다는 의미다.

학생들의 전체 사교육 참여율도 증가했다. 지난해 사교육 참여율은 74.8%로 전년 72.8%보다 1.9%p 상승했다. 2015년 소폭(0.2%p) 증가한 것을 제외하고는 2007년부터 2016년까지 지속적으로 감소하는 추세였지만 2017년부터 3년연속 사교육 참여율이 높아지고 있다. 

사교육비 증가세는 계속해서 이어질 것으로 보인다. 대입/고입의 혼란과 더불어 정시확대까지 본격화됐기 때문이다. 소득수준이 높을수록 수능(정시)에 대한 선호도가 높다는 사실은, 정시가 사교육의 효과가 가장 명확하게 드러나는 전형이라고 인식되고 있음을 보여준다. 지난해 한국교육개발원이 공개한 ‘2018교육여론조사’에서 ‘대입에 가장 많이 반영돼야 할 항목’에 대한 답변의 경우 고소득층의 경우 ‘수능성적’을 선택하는 현상이 뚜렷했다. 월소득 600만원이상의 응답자는 수능성적38.2% 특기적성21.0% 인성봉사20.5% 순으로 선택했다. 반면 400만원미만 그룹군의 경우엔 특기적성 선택비중이 더 높았다. 월소득 200~400만원미만은 특기적성30.4% 인성봉사23.9% 수능성적23.6%, 월소득 200만원미만은 특기적성28.6% 수능성적24.9% 인성봉사23.0% 순이었다.

<‘정권초월’ 취지 벗어난 교육위 구성.. 교육감 권한 강화 우려까지> 
백년대계 출발점으로 교육계의 여망이 컸던 국가교육위원회 역시 당초 설립을 추진한 취지와 달리 우려를 자아내고 있다. 위원회 구성부터가 현 정권의 입김에서 자유로울 수 없다는 지적이다. 위원회 19명 중 대통령 지명 인사가 5명으로 과도하다는 비판이다. 대통령 지명 5명, 국회 추천 8명, 교원단체 추천 2명, 대교협/전문대교협 추천 2명, 당연직 2명(교육부 차관, 시도교육감협의회 대표)의 구성으로, 여당 추천 4명, 교육부차관까지 정권마다 정권쪽 인사가 10명 이상 맡게 되는 구조여서 정권마다 ‘정책 뒤집기’가 발생할 가능성이 크다는 분석이다. 이마저도 현재 국회 입법이 지연된 상태다. 

교육계에서는 이해관계, 정치논리와 관계없이 일관된 교육정책을 펼칠 수 있는 기구가 필요하다는 목소리가 꾸준히 있어왔다. 정권에 따라 손바닥 뒤집듯 휘둘리는 정책으로 수요자 피로감이 극에 달했기 때문이다. 주요 교육정책을 중장기적 안목에서 심도 있게 논의해야 한다는 데 공감대가 형성됐다.

독립성을 보장한다고는 하지만 대통령 소속 위원회라는 점도 우려를 자아낸다. 행정부로부터 독립된 초월적인 기구가 되기 어렵다는 이유 때문이다. 한국교원단체총연합회의 한 관계자는 “국가교육위가 명실상부한 초정권적 초당적 기구가 되려면 대통령 소속이 아닌 독립기구여야 한다”며 행정부로부터 독립된 초정권적 비행정기구로 설치해야 한다고 말했다. 법률안처럼 대통령 소속 합의제 행정위원회인 경우 중앙행정기구 성격으로, 실질적으로 국무총리 통제에 놓일 수밖에 없다는 지적이다.

이 와중에 교육부는 유초중등 교육 권한에 대해서 시도로 이양한다는 계획이다. 한국교총이 10일 발표한 제39회 스승의날 기념 교원인식 설문조사 결과, 교사 79.4%가 현 정부의 대선공약인 ‘유초중등 교육의 시도이양’에 대해 반대하는 것으로 나타났다. 교총은 “국가의 교육적 책무 약화와 이로 인한 시도간 상이한 교육 초래, 학생 교육격차 및 학력저하 심화는 물론, 교육 이양이 교원 지방직화로 이어질 것이라는 현장우려가 높다”고 지적하기도 했다. 

유초중등 권한이 실현되면 교육감의 권한은 더욱 강화될 것으로 보인다. 교육감 권한이 비대해질 전망에 따라, 단위학교의 자율성이 뒤따르지 않을 경우 교육감의 권한독점 문제가 우려된다는 지적도 나온다. 교육정책의 연속성과 정치 배제의 관점에서 교육감직선제 폐지를 주장하는 목소리도 있는 만큼 지나친 권한 확대는 경계해야 한다는 시각이다. 

교육계에서는 교육과 정치를 분리하는 새로운 거버넌스를 구상해야 한다는 목소리가 힘을 얻는다. 한 교육전문가는 “그 동안 교육의 이념화와 정치화로 인한 정책뒤집기와 엇박자는 수요자들의 피로를 가중시킨 원흉으로 지적받았다. 문재인정부의 교육부와 민선교육감 모두 책임을 피할 수 없다. 교육부는 정권마다 일방적으로 정책을 뒤집으며 입시혼란을 초래해왔고 교육감 역시 정부와의 엇박자뿐 아니라 지역 간 엇박자까지 유발해 수요자 피해를 가중시켰다. 수요자들이 바라는 국가교육위는 교육에서 정치를 분리해 내는 것이다. 수요자의 시각으로 교육정책의 거버넌스를 새롭게 개편해야 마땅하다”고 말했다. 

<‘수포자’ 기초학력미달 문제.. 표집방식 지적도>
기초학력미달 문제도 매년 불거진다. 2019국가수준 학업성취도평가 결과 중고교 모두 수학에서 10명 중 한 명은 기초학력미달자인 것으로 나타났다. 중학교는 11.8%, 고교는 9%의 수학 기초학력미달비율을 기록했다. 특히 중학생의 수학 기초학력미달비율이 5년 전과 비교해 2배이상 늘어난 데다, 최근10년 중 가장 높은 비율이다. 기초학력미달은 해당 학년의 교과내용을 전혀 이해하지 못하는 수준을 말한다. 

조사결과는 전체 학생의 3%에 해당하는 표본을 토대로 한 모집단에 대한 추정치다. 교육당국은 2017년부터 전수평가 시행 9년 만에 일제고사를 폐지하고 표집방식을 적용했다. 전국시도교육감협의회가 국정기획위 간담회에서 일제고사 전수평가를 표집평가로 대체할 것을 제안한 데 따른 결과다. 협의회는 평가결과 공개에 따른 시도별 학교 간 등수경쟁과 시험에 대비한 교육과정 파행운영 등으로 본래 취지에 벗어났다는 점을 근거로 지적했었다. 

기초학력미달비율이 심화되는 양상을 보이면서 개인별 학력에 대한 진단과 피드백이 불가능한 표집방식 평가에 대한 우려의 목소리가 높아지고 있다. 한 교육전문가는 “불과 3% 학생만으로 조사된 결과를 전체에 적용하기는 어렵다”며 “일부만 파악 가능한 표집평가로는 학력 진단과 평가 피드백에 한계가 있을 수밖에 없다”고 말했다. 전수평가 폐지로 단위학교의 학력 파악이 어려워지면 기초학력미달 학생에 대한 학습지원도 축소될 수밖에 없다는 지적도 제기된다. 학업성취도평가의 본래 목적은 기초학력미달 학생의 학습결손을 보충하고 교육과정 개선을 위한 기초자료이기 때문이다.

<고교학점제 선결과제.. 대입제도 연계 관건>
2025학년 전면 도입을 앞둔 고교학점제의 경우 선결과제가 여전히 남아있어 우려의 시선이 여전하다. 대입제도와의 연계 문제가 첫 손에 꼽힌다. 2022대입개편을 통해 정시를 30%이상으로 확대하도록 하는 등 수능을 강화하는 형태여서 고교학점제와 엇박자라는 시선이 팽배하다. 학생의 과목선택권을 보장한다는 고교학점제의 취지와 달리 정시 수능의 강화는 수능대비에 유리한 과목을 선택하도록 유도하는 셈이어서 진로/흥미에 따른 과목 선택이 어려울 것이라는 지적이다. 2025고교학점제 도입에 발맞춰 2028대입개편이 불가피한데 수능의 절대평가 전환과 연계되지 않을 경우 고교학점제가 실효성을 거두기 어렵다는 지적이다.

하위권 학생의 학습권을 보장해야 한다는 지적 역시 주목할 만하다. 고교학점제가 자칫 상위권 중심으로 편제될 위험을 우려한 것이다. 서울대 김경범 교수는 지난해 8얼 ‘고교학점제 실천과제’ 토론회에서 "고교교육과정을 따라오지 못하고 있는 '수포자' '영포자'도 있고, 기초학력이 부족한 학생도 적지 않다. 특히 고교교육과정의 기초교과인 국어 영어 수학 한국사에서 어려움을 겪는 학생들이 많다. 고교학점제는 공부를 잘하는 학생도, 그렇지 못한 학생도 모두 포괄해야 의미가 있지만, 기존 교육과정은 기초학력이 부족한 학생을 도와주는 프로그램이 없다“며 ”고교학점제를 시행하면 수업을 따라오지 못하는 기초학력미달 학생을 위한 대체이수교과목을 개설해야 한다. 교사들이 소수 학생을 데리고 하는 개별화 수업이 가장 효과적으로 보이지만, 교사들의 수업 부담이라는 현실적 장벽과 만나게 된다. 온라인교육과정과 오프라인교육과정이 결합된 수업으로 규정한다면, 국가가 온라인 학습플랫폼을 구축해 기초교과에 한해 중학교 수준부터 고교 공통과목까지 상세한 설명이 붙여진 다양한 수업들을 게시하고 관련된 학습자료도 그 자리에서 찾아볼 수 있는, 일종의 수업과 학습자료 아카이브를 만드는 것도 하나의 해결책이 될 수 있다"고 말하기도 했다.