'절대평가 고교체제전환 등 중장기과제, 교육위로 넘겨야'

[베리타스알파=박대호 기자] 이르면 이달 중 대통령이 의장을 맡는 교육정책 자문기구인 국가교육회의(교육회의)가 출범할 전망이다. 새 정부의 인수위원회 역할을 맡고 있는 국정기획자문위원회가 9일 교육감들과 가진 간담회 자리에서 시행령 개정을 통해 교육회의를 만들겠다는 의사를 밝힌 때문이다. 교육회의는 대선기간중 대부분 후보들이 공약으로 내세웠던 '정권초월' 국가교육위원회(교육위)가 만들어지기 전까지 교육현안 전반에 대한 컨트롤 타워 역할을 맡을 전망이다. 

교육회의 설치로 교육부 권한은 상당부분 축소될 것이란 전망이 지배적이다. 이날 발언의 배경부터 교육부 권한일부를 교육청으로 이양하겠다는 맥락에서 나온 때문이다. 모호한 자문위원장의 발언 탓에 초등교육만 이양될지 중등교육까지 함께 이양될지에 대해서는 의견이 엇갈리지만, 어떤 결론이든 교육부 권한 축소는 필연적으로 보인다. 

교육계에서는 교육회의출범부터 우려 섞인 반응을 내비치고 있다. 수능/내신 절대평가, 외고/자사고 일반고 전환, 교육청 권한 이양 등 교육위가 다뤄 마땅한 중장기 과제들을 교육회의에서 처리하는 게 아니냐는 걱정이다. 대통령 자문기구가 아니라 정권초월 교육위에서 중장기적으로 고민해야할 사안들을 자문기구에 불과한 교육회의에서 ‘번갯불에 콩 볶듯’ 해결해선 안 된다는 목소리가 높다. 교육회의/교육위 도입이 정권에 따라 갈팡질팡하는 교육정책으로 피로감이 극심하다는 데서 출발했다는 배경은 온데 간데 없다는 지적도 뒤따른다. 

한 교육 전문가는 “교육회의 출범 자체는 나무랄 일이 아니다. 대통령이 나서서 직접 챙기는 자문기구를 만들어 여러 목소리를 청취하겠다는 데서 의미가 있다고 본다. 다만, 대통령이 의장을 맡는 자문기구의 특성상 성향에 맞는 코드 인사로 위원들이 채워질 것이다. 교육회의가 올바른 교육정책 실현보다는 새 정부의 교육정책 강행의 수단으로 비칠수 있다. ”라며, “현재 산적해 있는 교육 현안들의 무게감은 결코 가볍지 않다. 대부분 정권초월 교육위에서 다뤄져야할 사안들이라고 본다. 수능/내신 절대평가는 물론이거니와 외고/자사고 전환 등은 특히 파장이 크고 논란이 많은 사안들이다. 절대평가는 대입/고입을 넘어 교육 체제 전반을 뒤흔들 수 있는 문제이고, 외고/자사고 전환은 법적 충돌 가능성까지 엿보인다. 교육청으로의 권한 이양도 신중히 다뤄야할 지점이다. 교육감직선제에 대한 논의부터 교육위에서 논의해야할 장기과제라고 본다. 정치인들로 채워진 교육감이 지역별 ‘복불복’교육을 만들 수 있다는 우려도 상당하다. 자문기구인 교육회의에서 결정하기보단 중장기 과제 컨트롤 타워인 교육위에서 다뤄야 할 문제들인 셈이다. 차라리 교육위를 빨리 만드는 방향으로 선회하는 것이 나아 보인다. 개헌이 필요한 사항이지만 대선기간중 대부분 공약에 포함시켰던 만큼 여야 할 것 없이 교육위 설립에는 대부분 긍정적인 반응이었기 때문이다. 코드맞는 교육감들과 교육회의를 통해 중장기 현안을 모조리 대못박기식으로 결정한 다음 정권 말기에 시늉으로 교육위 설치추진에 나서는게 아니냐는 의구심이 든다. 이날 코드맞는 진보교육감들과 마치 당연한 당정협의하듯  교육회의출범을 알린 모양새부터 교육계의 의심을 사기 충분하다.  지금이라도 현안들의 결정 시기를 연장하고 서둘러 교육위를 만드는 데 노력을 쏟아 부어야 한다”라고 조언했다. 

이르면 이달 중 국가교육회의(교육회의)가 만들어질 전망이다. 교육계에서는 수능/내신 절대평가, 외고/자사고 일반고 전환, 교육청 권한 이양 등의 중장기 과제는 교육위 결정사항으로 미뤄야 한다는 목소리가 높다. /사진=베리타스알파DB

<국가교육회의 이르면 이달 출범 전망>
국가교육회의 출범이 수면 위로 급부상했다. 9일 김진표 국정기획자문위원장이 일부 시도교육감등과 금융감독원 연수원에서 가진 간담회 자리에서 “시행령 개정을 통해 대통령이 의장을 맡는 국가교육회의를 만들 것”이라고 말한 때문이다. 별다른 절차 없이 대통령의 결정만 있으면 설치 가능하다는 점 때문에 이르면 이달 중에라도 교육회의가 출범할 수 있을 전망이다. 

박광온 국정기획자문위 대변인이 “이번 주말까지 분과위원회별 주요과제 목록을 조정하고 13일이나 14일에는 2차 국정과제 검토회를 열 것”이라고 말한 것에 비춰볼 때 14일 사회분과위원회 제2차 국정과제 검토회의 때 교육회의 설치에 대한 구체적인 윤곽이 드러날 것으로 예상된다. 

교육회의는 문재인 대통령의 교육공약 중 하나다. 문 대통령은 공약집 등을 통해 집권 초기 교육정책 추진을 위해 대통령 직속 자문기구인 교육회의를 설치하고 이후 '정권초월' 교육위를 설치하겠다고 밝혀왔다. 교육위 설립은 개헌을 필요로 하는 탓에 시간을 요한다는 점에서 일종의 임시기구인 교육회의 설치를 내세운 것이다. 교육위는 정권 교체와 관계없이 일관된 교육정책을 수립하기 위해 설치되는 헌법기구로 정부와 독립적으로 운영, 일관된 교육정책 수립에 집중한다는 점에서 대통령 자문기구인 교육회의와 차이가 크다. 

교육회의는 교육위 신설 전까지 교육정책 결정에 있어 가장 큰 권한을 휘두르게 될 전망이다. 수능/내신 절대평가, 외고/국제고/자사고의 일반고 전환, 교육청으로의 권한 이양 등 사회적 파장이 클 것으로 예상되는 사안들이 교육회의에서 다뤄질 교육 현안들로 꼽힌다. 국가수준 학업성취도평가 폐지, 학교 비정규직 문제, 교원 성과제 폐지 등의 사안들도 교육회의에서 나온 의견이 강하게 반영될 가능성이 높다.

<교육부 축소 신호탄 될까.. 권한 이양 어디까지?>
본격적인 교육부 축소의 신호탄이 아니겠냐는 예상도 있다. 김 위원장이 초/중등 교육 권한 강화가 필요하다는 교육감들의 요구에 대해 “교육부가 지나치게 초등교육에 간섭해 교육시간대 방향 등이 너무 획일적이었다. 교육자치의 정신을 살려 시도마다 특성을 살린 다양한 교육이 이뤄질 수 있어야 한다”라고 답한 때문이다. 

문 대통령도 대선기간 동안 교육부 축소에 대해 긍정적인 반응을 보였다. “이름만 남기고 다 바꾸겠다”며, “초/중/고 관련 업무를 교육청으로 이양하고 조직을 대폭 축소할 계획”이라고 발언하기도 했다. 초/중등교육 권한은 교육청으로 이양하고 중장기 과제는 교육위에서 전담, 교육부는 대학, 평생교육 분야와 더불어 정책집행/관리 등의 권한만 남겨지는 방안이 가능성이 높다는 게 교육계의 관측이다. 시기의 문제일 뿐 교육회의 신설과 교육청으로의 권한 이양이 본격화되면 교육부는 크게 쪼그라들게 될 것으로 보인다. 

교육부도 축소를 대비하고 있다. 교육부 관계자에 따르면 이미 내부적으로 조직개편 관련 연구가 진행 중이다. 결과물은 하반기에 나올 것으로 보인다. 기존에도 관련 연구가 없던 것은 아니다. 주기적으로 조직개편 연구는 진행됐다. 다만, 대통령의 공약이 명확해 주시하는 정도가 사뭇 다른 상황이다. 

이양 범위에 대한 의견은 엇갈린다. 김 위원장의 발언이 초등교육에 한정된 때문이다. 일각에서는 초등교육만 일단 이양하는 방향이 되지 않겠냐는 분석도 나온다. 한 교육 전문가는 “중/고교 과정을 뜻하는 중등교육은 교육청에 권한을 이양하기 쉽지 않아 보인다. 초등학교 단계라면 다소 지역적 차이가 있다 하더라도 큰 문제가 없겠지만, 중/고교 교육에 지역적 차이가 발생하는 것은 결코 바람직하지 못한 때문이다. 당장 파장이 클 외고/자사고 일반고 전환 문제도 중등교육의 영역이다. 중등교육까지 교육청에 권한을 이양하면 교사들의 지위를 중앙공무원에서 지방공무원으로 전환해야 하는 문제도 발생한다. 동일 사안에 교육청별로 다른 정책이 펼쳐지는 것은 바람직하지 못한 모습이며 정부도 경계할 만한 일이다. 발언 맥락 상 일단 초등교육 권한만 이양하고 추후 성과를 따져 중등교육 이양 여부를 결정할 가능성이 높아 보인다”라고 말했다. 

<커지는 우려.. 교육정책 밀어붙이기 국면 돌입하나>
교육계에서는 교육회의 설립에 대해 부정적 반응이 많다. 중장기 과제들을 성급히 처리하려는 의도가 아니냐는 우려들이다. 교육회의 설립이 새 정부의 교육정책 밀어붙이기를 위한 포석으로 비춰지는 데 따른 것으로 현재 교육현안 중 특히 주목도가 높은 절대평가 도입과 고교유형 변화 등은 충분한 시간을 들여 검토해야 한다는 목소리가 높다.

절대평가는 반대 여론부터 만만찮다. 2015 개정 교육과정이 적용되는 내년 고1들이 수능을 치르는 2021학년에 맞춰 수능, 내년부터는 내신에서 절대평가를 시행하겠다는 계획이지만, 고교/대학은 물론이고 수요자들로부터도 반발이 강하다. 이미 대학 입학처장이나 고교 진학지도 교사들은 수능 절대평가 시 정시 선발이 불가능하다고 입을 모으고 있다. 연세대 교육학부 이규민 교수가 올해 초 진학지도 교사 272명, 대학 입학처장 38명 등 338명을 대상으로 조사한 결과 절대평가 전면도입 찬성 의견이 28.5%에 그치기도 했다. 

절대평가 적용 시 생겨날 현실적 문제들에 대한 걱정도 깊다. 간담회에선 언급되지 않았지만 논술전형 폐지도 대통령 공약사항인만큼 ‘뒤늦게 철든’ 학생들을 위한 대입의 ‘패자부활전’이 전부 사라지는 게 아니냔 탄식도 터져 나온다. 현재 대입 구조 상 N수생이 노려봄직한 전형은 정시와 논술 뿐인 때문이다. 일부 시민단체 등은 절대평가를 적용하더라도 정시 유지가 가능하다고 주장하지만, 상대평가 기반 등급제가 시행된 2008학년만 하더라도 전 영역 1등급을 받고 서울대를 가지 못한 사례가 150여 명 나왔다. 현재 검토되는 절대평가는 상대평가 기반 등급제보다 더욱 변별력이 낮은 제도다. 

내신 절대평가까지 적용되면 현실적 문제들은 더욱 부각된다. 현 대입을 구성하는 학생부종합전형 학생부교과전형 논술전형 특기자전형 정시의 5개 전형 중 학종만 남을 가능성이 높다. 수능 절대평가로 인한 정시 폐지, 대통령 공약사항인 논술/특기자 폐지에 더해 변별력을 완전히 잃은 학생부로 인해 교과전형 폐지까지 점쳐지기 때문이다. 다양한 선발방식을 통한 학생들의 기회보장 측면은 물론이고 인재 선발 측면에서도 바람직하지 못하다는 지적이 거세다. 

외고/국제고/자사고 등의 일반고 전환도 쉽지 않은 사안이다. 재지정평가에 따라 이미 허용된 운영기한을 축소하기도 힘들뿐더러 수요자들의 반발도 만만찮을 것으로 보인다. 이미 서울교육청이 재지정평가를 통해 자사고들을 일반고로 전환하려 하다 학부모들의 거센 반발에 직면한 전례가 있다. 국가 재정지원을 받지 않고 재단의 투자로 명맥을 이어온 자사고들과의 소송전도 감내해야 한다. 

전환 추진 근거도 탄탄치 못한 편이다. 한 고교 교장은 “설립목적 위배와 사교육 유발 등을 근거로 외고/국제고/자사고를 일반고로 전환하겠다는 것은 앞뒤가 맞지 않는다. 사교육 유발이라면 과고/영재학교도 포함돼야 한다. 고교 다양화 프로젝트란 명목으로 설립된 자사고는 다양한 교육과정을 실시하겠다는 설립취지가 잘 지켜지는 상황”이라며, “모든 고교 유형이 일반고가 되면 교육체제가 크게 개선될 것처럼 떠들지만 실제로는 지역적 격차만 부각될 것이다. 강남 일반고들이 다시금 최고 고교로 떠오르고 위장전입 등이 성행할 것이란 문제는 누구도 지적하지 않고 있다”라고 꼬집었다. 

간담회에서 나온 중고교 학업성취도평가 폐지도 가볍게 다뤄져선 안될 주제다. 한 교육 관계자는 “학업성취도 평가가 없어지면 중학교와 고등학교 사이에 어떤 학업성취도를 거뒀는지 측정할 수단이 완전히 사라지게 된다. 현장에서 교육과정이 제대로 구현되고 있는지, 수업은 잘 진행되는지 등을 평가할 방법이 없다. 학업성취도평가에 대한 부담이 그리 크지도 않은데 무작정 시험부터 없애자는 발언 배경이 궁금하다”라고 교육감협의회 요구사항의 문제점을 짚었다. 

문제는 교육회의에서 교육 현안들이 졸속으로 결정될 수 있다는 점이다. 대통령이 의장을 맡는 만큼 다양한 논의가 이뤄지기보다는 정부 교육정책 밀어붙이기의 뒷받침이 될 가능성이 높다. 정권 교체 때마다 되풀이된 정책뒤집기로 인한 수요자들의 피로감을 해소하겠다며 교육회의/교육위 설립을 공언하고 또 다시 실수를 되풀이하는 셈이다. 때문에 수요자들에게 영향이 크지 않은 미세먼지 대책 등만 교육회의에서 해결하고 주요 현안들은 중장기 과제 검토 기관인 교육위 설립 이후로 미뤄야 한다는 의견이 지배적이다. 

정책자문위원장의 발언이 부적절하다는 지적도 교육위 설치에 대한 갈망에서 나온 것으로 보인다. 한 대학 관계자는 “교육위를 통해 교육정책을 결정하겠다고 공약으로 내건 이상 모든 현안들은 교육위에서 충분한 논의를 거쳐 결정을 내려야 한다. 정책자문위가 진보교육감들과의 간담회에서 마치 당정협의하듯 정책이 이미 결정된 것과 같은 태도를 보이는 것은 부적절하다”라고 말했다. 

 정부가 교육위 설립에 적극적으로 나설 것인가 하는 점이다.  여소야대 형국에도 불구하고 의견 일치를 보이는 사안이기에 수월하게 진행할 수 있지만 개헌이 필요하다는 이유만으로 교육회의 설치만 거론되고 있다. 교육위 설치는 뒷전으로 밀려났다. 이대로라면 교육회의에서 당장의 중장기적 현안들이 모두 대못박기식으로 처리하고, 정권말기에나 만드는 시늉을 할 가능성도 있다는 게 일부의 시각이다.  

<교육감 권한강화.. ‘복불복’ 교육에 대한 피로감 어쩌나>
교육회의 언급 배경인 교육청 권한 이양에 대한 우려도 큰 듯하다. 중장기적으로 검토해야할 이슈인 직선제폐지의 당사자인 교육감에게 권한이양하는 것이기 때문이다. 교육계 한 관계자는 " 교육감직선제는 정책엇박자로 인한 수요자의 피로감을 극대화했다는 점에서 정권초월 교육위설치와 함께 교육계 숙원중 하나다. 교육의 정치화에 가장 큰 역할을 해온 것으로 보인다. 마침 공교롭게도 교육감 권한 강화방침이  나온 이날 교육계 소통령으로 불리는 조희연서울교육감의 측근은 선고공판이 있었다. 고양이에게 생선을 더 많이 맡기겠다는 얘기가 아니고 뭐겠는가. 국정기획자문위가 진보교육감들과 간담회를 통해 향후 교육정책의 향배를 단정짓듯 얘기하는 것도 부적절했다. 논란이 많은 사안들을 놓고 마치 점령군이 당정협의하듯 얘기하는 게 과연 문재인대통령이 말하는 협치인지 모르겠다"고 비판했다. 게다가 지역별로 격차가 큰 ‘복불복’ 교육의 우려도 만만치 않다. 교육청별로 예산/인력 등의 여건이 상이한 상황에서 교육감 정치성향 등에 따라 수요자들만 피해를 보기 쉽다는 얘기다.   

교육청으로 초중등교육 권한이 이양되면 교육감들의 권한은 대폭 강화될 전망이다. 고교유형 재지정도 정부 통제없이 교육감이 자율적으로 결정할 수 있다. 교육과정 신설이나 교과서 지정 급식 교복 등도 전부 교육감이 결정한다. 교육자치를 주장하는 교육감들이 정작 학교엔 별다른 권한을 주지 않고 있기 때문이다. 현재 지역 내 교육관련 결정권은 교육감들에게 집중돼있다. 한 고교 교장은 “고교에서 자율적으로 결정할 수 있는 일은 많지 않다. 예산이나 교육과정 등 학교 운영에 대한 사항들을 결정할 때는 교육청의 허락을 거쳐야 한다”라고 말했다. 

현 교육감 권한만 가지고도 지역별 교육정책 차이는 체감 가능하다. 학교 통폐합처럼 교육감이 주도적으로 결정할 수 있는 경우가 대표적이다. 학령인구 감소에 따라 적극적인 학교 통폐합을 꾀하는 지역이 있는가 하면, 교육감 성향에 따라 1명의 학생만 있더라도 통폐합을 하지 않아 교원 십여 명이 투입돼야 하는 지역도 있다. 교육감 성향에 따라 예산 부족 여부가 결정될 수 있는 셈이다. 서울에서는 취약 지역 일반고가 지정 대상이 된 자공고가 지방에서는 지역 내 명문고가 그 자리를 꿰차는 등 지역별로 교육정책이 달리 구현되는 경우는 많다. 

교육감 직선제에 대한 지적은 그간 끊임없이 제기돼왔다. 지난달 12일 진행된 한국교육학회 포럼에서 숙명여대 송기창 교수는 교육의 자주성 훼손 문제, 정치적 요소 개입 등에 대해 지적했으며, 교육의 자주성 전문성 정치적중립성이란 헌법적 가치를 교육감 직선제가 침해한다는 주장이 앞선 연구에서 나오기도 했다. 하지만, 정부는 당초 공약대로 교육청 권한을 강화하는 데만 집중하고 있다. 교육의 정치화가 더욱 심화될 것이란 지적은 이 때문이다. 

교육감 권한강화에 대한 비판은 지역별 교육격차 발생에 대한 우려에서 비롯된다. 한 교육 전문가는 “포퓰리즘 기반 하달식 정책 집행이 아닌 교육의 중립성 회복에 대한 여론이 높았지만, 새 정부는 오히려 교육감의 권한 강화를 위해 교육회의를 설치하겠다고 발언하며 실망만 안겨 주고 있다”라며, “만약 교육감 권한 강화에 나설 것이라면, 산적해 있는 교육감 직선제 관련 문제점부터 개선해야 한다. 이대로라면 거주 지역에 따라 다른 교육을 받는 날이 도래할 것이다. 소득과 거주지역의 관계를 고려하면 소득에 따라 불만족스러운 교육정책을 감내하는 상황도 가정해야 한다. 교육은 자치가 필요한 영역이 아니다. 지역별로 다른 교육이 아니라 표준화된 교육을 실현할 수 있도록 해야 한다”고 지적했다. 

 
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