권한 확대 교육감, 직선제 대안 모색

[베리타스알파=권수진 기자] 문재인 정부 출범으로 교육부 기능 재편이 예고된 가운데 교육감 직선제의 대안이 필요하다는 주장이 제기됐다. 한국교육학회가 ‘교육분권화와 자치’를 주제로 12일 오후2시 고려대 백주년기념관에서 연 포럼을 통해 교육감 직선제의 폐해를 조목조목 지적하고 개선책 마련을 촉구했다. 문재인 대통령 당선으로 교육부 기능 축소로 권한이 막강해지는 교육감 체제에 대한 재고가 필요하다는 학계의 문제제기다.

문 대통령 취임으로 교육부는 초중등교육 관련 권한을 각 시도교육청과 단위학교에 이양하고 고등/평생/직업교육 중심으로 재편될 예정이다. 이에 따라 민선교육감의 권한은 더욱 커지게 됐다. 문제는 대선기간 동안 정권초월 교육위와 함께 교육의 중립성 확보를 위해 같은 맥락으로 거론됐던 직선제 폐지의 대상인 교육감들의 권한이 오히려 더욱 커지면서 교육의 정치화 현상이 심화될 것이라는 점이다. 정권이 바뀔 때마다 전 정권 지우기 차원에서 정책 뒤집기가 발생하고 지난 정권 동안 초래한 중앙정부와 교육감의 엇박자가 수요자들의 교육정책에 대한 피로감을 만든 주체임을 고려하면 국가교육위 설치와 더불어 교육감 직선제에 대한 논의가 필요한 시점이라는 지적이다. 교육계 한 관계자는 “교육감직선제 폐지와 교육위 설치는 교육에서 정치를 배제하고 교육정책의 일관성을 확보한다는 차원에서 동일한 맥락”이라고 말했다.

이 관계자는 “정치적/파당적 또는 개인적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되어서는 안 된다는 취지로 헌법에 명시된 교육의 중립성은 정권마다 바뀌는 교육정책에 따라 침해 당해 왔다. 게다가 지난 정권 동안 일부 민선 교육감들의 정치적 성향에 따라 교육 정책이 지역마다 엇갈리고 수요자와 갈등을 빚으며 교육정책에 대한 피로감을 쌓아왔다. 대선기간 동안 교육계가 정권초월 교육위원회에 주목하고 교육감 직선제 폐지에 관심을 가진 것은 결국 정치인에 의한 포퓰리즘 차원의 하달식 정책 집행보다는 수요자와 국가미래를 중심으로 교육이 중립성을 회복해야 한다는 여론이었던 셈이다“라고 설명했다.

12일 진행된 한국교육학회 포럼은 교육감 직선제의 다양한 문제점을 적시됐다. 발표를 맡은 송기창 숙명여대 교수는 2007년부터 2009년까지의 과도기를 지나 2010년 동시 지방선거 이후 남은 문제를 요약했다. 첫 번째는 교육의 자주성 훼손 문제다. 교육감선거에 대한 관심이 낮을 뿐만 아니라 교육감선거가 정당과 관계없다는 사실과 교육감 후보자의 인물/정책에 대해 모르는 선거인 투표로 교육감을 선출한다는 것이다. 과도한 선거비용 문제도 있다. 정당의 지원/조직/자금 없이 선거자금을 조달하는 것이 현실적으로 거의 불가능하고 시/도지사보다 많은 선거비용을 부담한다는 것이다. 선거비용을 전액 보전받지 못하는 후보도 많았다. 과도한 선거비용은 유능한 후보자의 진입을 가로막는다고 지적했다.

가장 큰 문제는 정치적 요소의 개입이다. 정치적 선호에 따라 후보자를 택하고, 극단적 정책을 주장하는 교육감 후보가 당선된다는 것이다. 이에 따라 민의를 왜곡하고 대의제 민주주의를 침해한다고 봤다. 교육부 시도지사 지방의회와의 정치적 갈등도 문제다. 학생인권 무상급식 교육복지 등 공약을 중심으로 갈등을 겪고 있기 때문이다. 이에 더해 기호효과 개선 위해 도입한 순환제 투표용지 방식은 선거운동이 불가능한 위헌적 제도, 유치원 초/중등학교를 관장해야 하는 교육감 업무와 관련 없는 대학교원 경력자는 전문성과 거리가 있다는 문제도 함께 지적됐다.

교육감 직선제의 문제점을 제기하는 선행연구는 다양하다. ‘2014 교육감 주민직선 결과 및 쟁점 분석’(고전)에 따르면 2014년 교육감선거는 순환 배열방식 투표용지를 통해 역대 교육감선거 중 순번효과/초두효과를 최소화했지만 교육/교육행정경력 제한 폐지와 정당경력 제한 폐지의 실효성은 적었다. 시도지사보다 많은 선거비용이 들었으며 선거비용을 전액 보전받지 못하는 후보가 많았다는 문제점도 지적됐다.

‘6.4 교육감선거의 법적 쟁점 및 입후보자 특성 분석’(이일용, 장승혁)에서는 현재 시행되는 주민직선의 교육감 선출제가 교육의 자주성 전문성 정치적 중립성이라는 헌법적 가치를 침해한다는 주장도 나왔다. 선거 행위 자체가 정치적 경쟁이라는 속성을 두고 있다는 것이다. 주민직선으로 선출되는 교육감에게 정당 등 정치세력과 거리를 두도록 규정한 것이 사실상 실효성이 없다는 지적이다. 교육감선거 과정에서 정치적 요소가 개입된다고 봤다.

또 다른 선행연구를 통해서도 주민 직선 교육감 선출제도는 ▲교육 개혁이라는 목적 달성보다는 교육 현장의 이념 투쟁화하는 문제 ▲선거에 따른 교육감의 정치적 성향 변화와 교육감과 시/도지사와의 정치적 충돌이 시/도의 교육 정책에 대한 빈번한 수정/폐지와 충돌로 이어지는 문제 ▲현행 주민 직선 교육감 선출제도에 대해 대다수 유권자인 주민들이 제대로 알지 못하는 문제 ▲정치인이 아닌 교육계 인사가 정당의 지원, 조직과 자금 없이 선거자금을 조달하는 것이 현실적으로 불가능해 각종 비리와 불법으로 임기 중에 교육감을 그만두는 사태가 발생하는 문제 ▲헌법에 규정된 교육기본권 등을 침해하고 지방교육자치권 등을 무력화하는 문제가 있다는 지적이 제기됐다.

송 교수는 교육감 직선제의 개선안을 두 가지로 제시했다. 우선 교육위원회를 부활시켜 교육위원을 주민직선제로 뽑고 교육감은 간선제로 전환하는 방법이다. 교육위의 부활은 현재 브레이크 없는 제왕적 성격의 민선교육감의 견제장치를 마련하려는 목적이다. 교육위를 합의제 집행기관으로 운영해 교육위원의 자격은 교육/교육행정 경력자로 한정해야 한다고 밝혔다. 교육/교육행정경력은 유/초/중등교육 및 교육행정경력만을 인정하며 최소 경력연수는 적어도 10년으로 설정해 전문성을 요구해야 한다는 것이다.

교육위원을 주민직선제로 뽑는 대신 교육감 선출 방안은 간선제를 전제로 다양하게 고려할 수 있다고 송 교수는 주장했다. 가장 먼저 교육위원 중 교육감(위원장)을 선임하는 방안을 제시했다. 차선책으로는 교육감 선거인단이 교육위원 중 교육감을 선출하는 방안이다. 시/도의회가 교육위원 중에서 선출하는 방법도 제시했다. 이어 교육감 직선제는 유지하되 제한적으로 주민직선제를 도입하는 방법도 제시됐다. 학부모, 교직원, 교육청 직원 등 교육관계자에 한정한 직선제로 바꾸는 것이다. 제한적 주민직선제 도입은 현실적인 대안이지만 동시 지방선거와 분리해 실시할 경우 투표율이 낮을 가능성이 있고 선거비용이 많이 든다는 점은 문제로 남는다고 언급했다.

교육위를 부활시키되 교육위원은 교육/교육행정경력자를 주민직선의 비례대표로 선출하는 방안을 제시했다. 현재 의회의 한 상임위에 머물러 순수 정치인들로 구성된 교육위원회보다는 정치적 중립성과 교육 전문성을 보장할 수 있다고 봤다. 교육감 주민직선제를 그대로 유지하는 경우 교육감 교육/교육행정경력 기준을 유/초/중등경력으로 한정해야 한다고 분석했다.

송 교수는 “교육계 내부에서도 직선제에 대한 반론이 증가한 것은 직선제의 당사자인 교육감들의 행태와 무관하지 않다”면서 “정치적으로 중립적이지 않은 교육공약을 내세웠고, 무리하게 공약을 추진하며, 지지 세력에 대한 보은/특혜/정실 인사를 반복함으로써 교육계 인사들로 하여금 교육감의 자주성 전문성 정치적 중립성에 대해 회의적 시각을 갖도록 했다”고 분석했다.