고개드는 교육감 직선제 폐지론.. 이청연 교육감 법정구속

[베리타스알파=김민철 기자] 이청연 인천 교육감의 법정구속으로 교육감 직선제 폐지론이 다시 수면위로 떠올랐다. 2007년부터 본격화한 교육감 직선제는 많은 범법행위를 양산했고 교육의 정치화를 부추겼다는 게 직선제 폐지론의 골간이다. 교육감직선제가 본격화된 2010년 이후 선출된 민선 교육감은 모두 28명. 이 가운데 선거법 위반 등으로 법정다툼까지 가며 비리혐의를 받은 교육감은 10명에 이른다. 초선, 재선, 재보궐 등으로 선출된 28명의 민선 교육감의 35.71%가 비리에 연루된 셈이다. 2007년부터 일부지역에서 등장한 민선 교육감까지 따지면 상황은 더 심각해진다. 2007년부터 지금까지 직선제로 등장한 민선 교육감은 모두 교육감 34명. 이 가운데 선거법 위반 등으로 법정다툼을 벌였던 케이스는 모두 16건이다. 무려 47.06%에 달한다. 교육감 직선제로 선발된 민선 교육감의 절반이 비리혐의를 받은 셈이다.

대선을 앞두고 교육계에선 정권을 초월한 교육위원회 출범 논의가 공론화한 상태. 정권을 초월한 교육위의 출범에 교육계가 목말라하는 이유는 정치인이 표를 얻는 포퓰리즘의 대상이 아니라 수요자 입장의 교육정책 수립 즉 교육의 탈정치화에 대한 열망 때문이다. 정권교체로 교육정책이 널뛰기를 하면서 수요자입장에선 정책을 깜깜이로 만드는 피로감을 계속 쌓아왔다. 백년대계가 아니라 5년짜리 정책으로 가장 피해를 보는 사람은 수요자들이었다. 예측가능하고 100년을 내다보는 교육정책을 만드는 것이 가장 시급한 과제라는 인식은 선거가 있을 때마다 확산되어 왔다. 현장에서는 교육위 출범과 함께 교육감 직선제 폐지가 이뤄져야 한다는 인식이 팽배하다. 교육의 탈정치화를 위해 도입된 교육감제가 정반대로 교육의 정치화를 부추겨왔기 때문이다. 진영논리에 함몰된 민선교육감은 교육부와 엇박자의 교육정책을 만들면서 정권교체로 인한 피로감 이상으로 수요자들을 괴롭혀왔다.

업계 한 전문가는 “정권을 초월한 교육위 출범과 교육감직선제폐지는 교육의 탈정치화라는 점에서 동일한 화두다. 민선 교육감은 민주화라는 허울을 쓰고 교육의 진영다툼 내지 정치화를 부추겨왔기 때문이다. 만약 다음 선거에서 보수진영이 단일화에 성공하고 요즘 대세라는 문재인 후보가 당선된다면 이번 정권에서 보여준 교육정책의 엇박자는 진영만 바뀔 뿐 완벽하게 재현될 것이다. 입장이 바뀌면 주장이 달라지는 교원단체 역시 정치적이긴 마찬가지다. 이제 교육은 포퓰리즘 내지 정치적 논리에서 벗어나 백년대계의 차원으로 되돌려야 한다”고 주장했다.

<이청연 인천 교육감 법정구속>
이청연 인천교육감이 9일 법정구속됐다. 인천지법 형사12부는 이날 특정범죄가중처벌법상 뇌물 및 지방교육자치법 위반 혐의로 기소된 이 교육감에게 징역 8년에 벌금 3억원을 선고하고, 4억2000만원 추징을 명령하며 법정구속했다. 교육감 구속은 직선제로 선출된 전/현직 교육감 가운데 다섯 번째 사례다. 특히, 인천은 민선 1,2기 교육감 모두 구속의 전례를 만든 불명예를 안았다.

전교조 출신으로 청렴을 내세웠던 이 교육감의 비리는 충격적이었다. 2015년 6월26일부터 7월3일까지 인천의 학교법인 소속 고교 2곳의 신축 이전공사 시공권을 넘기는 대가로 건설업체로부터 총 3억원을 받아 챙긴 혐의와 2014년 교육감 선거를 치르는 과정에서 선거홍보물 제작업자와 유세차량업자에게 계약을 대가로 각각 4000만원과 8000만원 등 총 1억2000만원의 불법 정치자금을 챙긴 혐의를 함께 받고 있다. 재판부는 “이 교육감이 뇌물 등 모든 공소사실에 대해 알지 못했다고 주장하지만, 핵심 증인인 A씨의 진술과 검찰 증거를 토대로 종합해 볼 때 공소사실 모두 유죄로 인정된다”며, “교육계 수장으로서 높은 도덕성을 갖춰야 함에도 사회에 충격과 실망을 안겼고 책임 있는 모습을 보이지 않을 뿐만 아니라 범행 사실 일체를 부인하고 경제적 이득을 독차지해 중형이 불가피하다”고 양형 이유를 설명했다. 법원의 결정에 따른 구속으로 인해 이 교육감은 자동으로 직무 정지됐다. 박융수 부교육감이 권한대행을 맡게 된다. 이 교육감의 변호인은 선고 직후, 항소의 뜻을 밝혀 항소심이 진행될 전망이다.

<직선제 교육감 절반(47.06%) 비리혐의>
교육감 직선제의 가장 큰 문제는 범법자를 양산한다는 데 있다. 지역교육을 총괄하는 교육감의 비리는 학생들이나 학부모 입장에서 받아들이기 힘든 비상식적 상황이다. 교사의 임명권을 갖고 교육정책의 당국자인 교육감 상당수가 범법자라는 사실을 학생들에게 어떻게 설명해야 할까.

민선교육감은 얼마나 비리에 연루되었을까. 전국적으로 교육감직선제가 시행된 2010년 이후 등장한 민선교육감은 모두 28명이다. 1기는 16명, 세종시출범으로 2기는 17명이 등장해야 맞지만 재선 보궐선거 등을 이유로 지금까지 28명이 선출됐고 이 가운데 법정다툼으로 비리혐의를 받은 교육감은 10명이다. 35.71% 수준에 이른다. 2007년 일부 지역에서 시작된 교육감 직선제까지 포함하면 상황은 더 심각해진다. 현재까지 직선제로 선발된 교육감 34명 가운데 선거법 위반 등으로 법정다툼이 발생한 케이스는 모두 16건이다. 무려 47.06%에 달한다. 선출된 민선교육감의 절반가까이 법적 문제가 생겼다는 의미다.

직선제의 폐해는 가장 관심이 높은 지역인 서울에서 가장 심각했다. 교육소통령으로 불리는 서울교육감은 지금까지 4명이나 등장했고 4명이 모두 법정에 서는 진기록을 세웠다. 2기까지 3명이면 충분할 교육감이 4명이나 등장한 이유는 2명이 교육감직을 상실했기 때문이다. 물론 나머지 2명도 선고유예를 통해 비껴갔을 뿐 법률위반사실 자체는 팩트로 남은 상태다. 서울에 이어 충남 인천 울산은 민선 1,2기 교육감 모두 비리에 얽혔다.

현직교육감의 구속 역시 이번이 처음이 아니다. 2013년 뇌물수수 혐의를 받은 나근형 당시 인천교육감이 불구속 기소됐다가 현직에서 물러난 뒤 항소심에서 징역 1년 6월의 실형을 선고 받고 구속됐다. 현직 교육감 중에서는 김복만 울산교육감이 지방자치교육법 위반과 사기혐의로 불구속 기소돼 구랍 12월 항소심에서 당선무효형에 해당하는 벌금 1000만원(사기)과 벌금 500만원(지방교육자치법 위반)을 선고 받고 대법원에 상고한 상황이다. 앞서 장만채 전남교육감은 불구속 상태로 재판을 받다가 지난해 초 대법원에서 횡령 혐의가 유죄로 인정돼 벌금 200만원이 확정됐다. 다만, 장 교육감은 대법원에서 횡령 혐의만 유죄로 인정돼 교육감직을 유지하고 있다. 대법원에서 교육감과 교육감 선거 후보자는 정치자금법의 적용대상이 아니라고 판시했기 때문이다. 정치자금법 적용 대상이면 100만원 이상 벌금형을 받을 경우 직을 상실한다.

<교육의 정치화 부추긴 진영다툼>
정치교육감의 등장은 대체로 2014년 민선 2기부터로 본다. 정치교육감이란, 정당 소속이 아니지만 확연히 구분될 만큼 특정 이념 성향을 전면에 내세운 교육감이다. 처음 선거가 시작된 민선 1기 시절 후보들은 대부분 교육자 출신이다 보니 인물경쟁이 힘들었다. 정치적 중립성을 이유로 정당 소속을 가질 수 없고 지명도가 낮은 후보들은 유권자 입장에서 선발자체가 쉽지 않았다. 결국 당시 여당 1번 야당2번식의 번호선거로 흐르면서 실제로 번호로 당선되는 사례가 다수 나오기까지 했다.

민선 1기의 한계는 2기 선거를 이념대결로 몰아갔다. 진영논리에 따라 단일화하는 경향이 짙어졌다. 단일화에 성공한 진보진영이 민선 2기 교육감 17명 가운데 13명의 교육감을 배출할 만큼 위력을 발휘했다. 시장/도지사보다는 못 미치지만 강력한 권한을 쥔 교육감이 인기를 끌자 민선 2기 선거에서는 교육경력이 미천한 정치인들까지 얼굴을 내미는 상황도 벌어졌다. 교육의 중립을 위해 도입한 교육감 직선제가 정치 교육감을 본격적으로 양산하기 시작한 것이다.

2기 이후 교육감을 중심으로 진영논리에 따른 정치화는 심각한 양상으로 번졌다. 교총 전교조 등 양대 교원단체 역시 교육의 미래 보다는 진영논리에 따른 주장을 현안이 있을 때마다 판박이처럼 찍어내며 수요자들의 입장에서 멀어져 갔기 때문이다. 교육감직선제에 대한 입장 역시 진영논리는 되풀이됐다. 이청연 교육감의 구속 이후 교총은 “2007년 도입된 교육감 직선제는 풀뿌리 민주주의의 실현이라는 기치에도 불구하고 그 취지를 제대로 살리지 못한 채 숱한 교육감, 측근 비리들로 점철됐다. 1기 민선교육감 16명 가운데 9명이 부정선거와 비리로 기소되거나 도중 하차했고, 서울교육감 3명이 모두 기소되거나 당선무효형 등 유죄를 선고 받았다”며 직선제 폐지를 주장했다. 반면 13명의 교육감을 배출한 전교조는 “직선제 폐지는 민주주의의 역행”이라며, 직선제 유지를 주장하고 있다. 교원단체들이 수요자 입장을 우선하는 교육의 미래보다는 이념을 기반으로 정치적 목소리를 내고 있다는 게 일반적 인식이다. 업계 한 전문가는 “교원단체들 역시 학생과 학부모 등 수요자는 안중에 없는 듯하다. 직선제 이후 훨씬 진영논리에 기반해 정치화하고 있다. 이제 무언가 변화할 때가 된 듯하다”고 밝혔다.

<참을 수 없는 수요자 무시.. 정책 엇박자 이중고로 피로감 극대화>
이념성향에 따라 교육부와 맞서는 정책 엇박자도 심각한 문제를 양산했다. 2014년 진보교육감이 대거 당선 이후 교육부와 누리과정예산이나 무상급식 논란, 자사고 폐지 등 각종 사안에서 첨예한 대립이 이어지며 수요자들을 혼란으로 몰고 갔다. 수요자 입장에서 보면 정권마다 달라지는 교육정책으로 쌓인 피로감에 정권과 반대진영의 교육감등장이 만드는 정책의 엇박자라는 이중고를 겪은 셈이다.

교육감은 시/도의 교육과 학예에 관한 사무를 총괄한다. 유치원과 초중고 등에 대한 교육행정, 교직원의 인사, 예산 집행 등을 책임지는 자리로 막강한 권한을 지닌다. 교육감은 지방교육자치단체의 장으로 헌법에 보장된 교육활동의 자주성, 정치적 중립성, 전문성을 확보하기 위해 일반행정으로부터 독립된 기능을 수행하도록 규정돼 있다. 문제는 선거로 선출된 교육감이 내세운 공약들이 정부교육정책과 정면으로 배치되면서 불협화음을 발생시키는 점이다. 무상급식, 누리예산 갈등 등은 이미 널리 알려진 대표적 사례로 지적된다. 정책의 엇박자가 수요자에게 혼돈과 피로를 안겨주기 시작한 것이다.

한 교육계 인사는 “이번 정권이 보여준 교육부와 교육감의 다툼은 아예 수요자를 무시하는 행위처럼 보였다. 진보교육감의 대거 당선은 보수정권아래 치열한 다툼을 낯뜨겁게 아이들 앞에 선보였다. 문제는 교육감직선제가 존속하는 동안 계속 벌어질 일이라는 점이다. 다음 선거에서 지난 선거의 학습효과로 보수가 단일화한다면 대세라는 문재인 후보의 당선과 함께 진영다툼이 입장만 바뀐 채 그대로 재현된다. 교육정책은 정권마다 바뀌고 교육감 선거의 결과에 따라 파행을 겪게 된다. 수요자 입장에서 보면 정책의 투명성, 예측가능성을 아예 포기하라는 얘기가 된다”고 주장했다.

<교육감직선제의 구조적 문제.. 선거비용>
불필요한 혈세가 낭비되고 있는 점도 연이어 지적된 사안이다. 2014년 6.4 지방선거에서 교육감 후보 1인당 선거비용이 10억원 정도 들었던 것으로 나타났다. 시도지사 후보 평균인 7억원보다 약 1.5배에 가까운 비용이다. 밝혀진 비용만 이 정도로 드러나지 않은 유무형의 비용은 그 이상으로 예상할 수 있다. 선거비용 보전제도가 있지만, 시도지사보다 선거비용이 과도하게 드는 것은 예산낭비이자 교육감 후보에게도 막대한 부담으로 작용한다.

각종 비위는 돈선거로 인한 구조적 문제라는 지적이다. 선거를 한번 치르기 위해선 앞서 말한 것처럼 만만치 않은 비용이 들며, 조직도 동원된다. 때문에 당선된 이후 선거를 도와준 이들을 중책에 임명하는 보은인사, 측근들의 이권개입 소문들이 끊이지 않는 이유가 된다 특히, 보수나 진보 측 인사를 등에 업고 당선될 경우 이러한 경향은 더욱 커질 수 있다는 해석도 가능케 한다. 교원단체인 교총도 “정치적 이념과 진영논리, 진영 내 후보단일화와 선거 과정에서 필연적으로 발생할 수밖에 없는 선거자금과 관련한 다양한 비리가 있다”며 “문제해결을 위해선 헌법에서 보장하고 있는 교육의 중립성과 전문성을 보장 받을 수 있도록 교육감 선출제도의 폐지 등을 고려해야 한다”는 입장을 지속해서 밝히고 있다.

당선된 교육감의 비위혐의가 밝혀져 낙마할 때도 문제다. 현행 공직선거법상 당선이나 10% 이상 득표한 후보자는 선거비용을 보전 받는다. 다만, 선거과정에서 불법을 저질러 당선무효형을 받으면 보전 받은 선거비용을 모두 반환해야 한다. 당선무효형으로 교육감직을 잃은 곽노현 전 교육감은 반환액 35억3749만원 가운데 1292만원만 납부했다. 공정택 전 교육감도 반환금 28억8515만원 중 5613만원만 반환한 실정이다.

후보가 난립하게 되면서 기성정치권과 닮은 꼴도 많아졌다. 흑색선전과 세력과시가 늘어나게 되고, 재선을 위해 임기 중 각종 목소리를 크게 내고 있는 상황이다. 실제로 특정 성향의 교육감들은 얼마 전 교육위 신설을 주장하며 권한을 대폭 지방으로 이양해야 한다는 공동성명을 내기도 했다. 이에 한 교육계 인사는 “얼마 전 진보교육감들은 대권주자를 대상으로 성명서를 발표한 사안에 대해서도 권력이양을 요구했다. 교육부를 폐지하고 교육위를 만드는 대신 각종 권한은 각 시/도 교육청에 이관할 것을 공약으로 제시하라고 요구했다. 지방 토호로 가자는 뜻이다. 교육위를 만들고 교육부를 폐지하는 것은 찬성이다. 다만, 그 중심에 수요자를 고려한다면, 교육위 권한을 유명무실하게 할 것이 아니라 더욱 강화해야 한다”고 비판했다.

<정치 배제한 교육정책의 틀 고민해야>
교육감 직선제를 폐지하려는 시도는 정치권에서 지속됐다. 2015년 윤재옥(새누리) 의원은 교육감을 각 시/도 도지사가 선임하도록 하는 내용의 법안을 발의하기도 했다. 윤 의원은 당시 “교육감 직선제는 과도한 선거비용 발생뿐만 아니라 지방자치단체장과 교육감간 갈등이 있을 경우, 교육정책의 통일성이 저하된다. 결국, 교육의 정치화로 인해 과도한 이념대립이 야기돼 교육정책이 표류하는 문제가 있다”고 지적했다. 여당측 문제제기라는 점에서 정치적 공세로 비춰질 가능성이 있다는 한계가 있어 보였다.

현장에선 교육위 신설도 대표적인 대안으로 꼽는다. 업계 한 관계자는 “교육감 직선제가 낮은 투표율로 인한 대표성 부족, 진영논리에 따른 정치적 중립성 훼손, 정치인 등장으로 인한 전문성 퇴보 등의 문제가 있어왔다. 현재 가장 바람직해 보이는 대안은 정권을 초월한 교육위가 출범하고 교육위가 추천을 하든 임명을 하든 교육감을 배출하는 형식이다. 현재 체제는 정권마다 교육부의 교육정책이 바뀌고 지역마다 교육감의 이념성향에 따라 다시 교육부와 엇박자를 내는 일이 반복될 수밖에 없다. 수요자 입장에서 정치를 배제한 교육정책의 틀을 고민해야 한다고 본다”고 주장했다.