‘의무시행 무산’ 기초학력진단 .. '교육부 손놓고 교육청 자율시행'
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‘의무시행 무산’ 기초학력진단 .. '교육부 손놓고 교육청 자율시행'
  • 손수람 기자
  • 승인 2020.01.16 15:44
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'깜깜이 방치, 공교육 기본책무 방기'.. ‘표집조사 한계와 정책실패부터 인정해야’

[베리타스알파=손수람 기자] 올해 초등학교 1학년부터 고등학교 1학년 전체 학생 대상 기초학력 진단평가를 의무적으로 시행한다는 교육부의 계획이 무산될 것으로 보인다. 15일 교육부에 의하면 3월 치러지는 기초학력 진단평가를 시/도교육청이 자율적으로 실시하기 때문이다. 교육부가 지난해 3월 모든 초1에서 고1 학생들의 기초학력을 진단해 그 결과를 학부모에게 통지하겠다고 밝혔던 것이 뒤집힌 셈이다. 당초 계획보다 평가대상 학생수가 크게 축소되고, 평가방식의 혼선도 불가피할 전망이다. 교육부 관계자는 “법 제정 여부와 상관없이 시/도교육청과 지속적으로 소통하여 기초학력 진단과 보정 활동이 적극적으로 시행될 수 있도록 하겠다. 배움의 과정에서 모든 학생이 기초 학력을 갖추고 개인의 잠재력을 키워나갈 수 있도록 노력할 예정“이라고 설명했다. 초3과 중1 학생의 기초학력진단 의무화를 추진하던 서울교육청의 계획도 변경됐다. 

교육계에선 즉각 우려의 목소리가 나왔다. 기초학력미달 학생이 매년 늘어나는 상황인데도 교육당국이 시행을 예고한 진단평가 확대가 불투명해졌기 때문이다. 한국교원단체총연합회 관계자는 “학생 기초학력 보장은 공교육의 기본 책무이자 가장 적극적인 교육복지다. 교육부와 서울교육청의 기초학력진단 의무 백지화, 후퇴 처사는 ‘국가가 책임지는 교육’에 대한 포기이자 학생들의 ‘깜깜이’학력 상황을 방치하는 것”이라며 “표준화된 도구를 활용한 기초학력 진단검사를 모든 학생에게 실시하고, 객관적인 결과를 바탕으로 실질적인 학력 지원에 나서야 한다. 교사의 관찰은 이에 더해 학생의 학력 수준과 부진의 원인을 파악함으로써 추수 지도의 실효성을 높이는 정성적 진단으로 활용할 필요가 있다. 통일된 기준과 방법에 의한 객관화된 진단검사가 필요하고, 이를 토대로 한 국가 차원의 지원체계가 구축돼야 한다”고 전했다.

객관적인 진단과 실효성 있는 대책이 필요하다는 요구도 높다. 기초학력미달 문제를 해결하기 위해 교육부가 지난해 3월 내놓았던 ‘기초학력 지원 내실화 방안’의 내용 자체부터 부실했다는 지적이다. 한 교육전문가는 “진단평가 확대마저 뒤집힌 현 상황에선 학업성취도평가의 중요성은 더 커졌다. 그렇지만 표집방식의 학업성취도평가로 인해 정확한 데이터를 수집할 수 없다. 전체의 3%에 불과한 학생들을 대상으로 평가가 실시되기 때문이다. 그럼에도 교육부는 표집방식을 유지하겠다는 방침을 고수하고 있다”며 “현 정부는 추진 중인 교육정책이 학생들의 기초학력 저하로 이어질 수 있다는 사실도 부정하고 있다. 자유학기제 도입으로 기초학력미달 비율이 늘었을 수 있다면서도 학력이 낮아진 것이 아니라고 해석했다. 혁신학교 도입이 학생들의 기초미달과 상관이 없다고 근거 없는 주장도 되풀이했다. 실효성 있는 대책을 모색할 필요조차 없다는 태도다. 결과적으로 기초학력미달 해결을 위한 대책도 기존의 정책들의 연장선에 불과했다. 이미 지난해부터 문제해결의 의지 자체가 없었다고 여겨지는 대목”이라고 비판했다.

올해 초등학교 1학년부터 고등학교 1학년 전체 학생을 대상으로 기초학력 진단평가를 의무적으로 시행한다는 교육부의 계획이 무산될 것으로 보인다. 15일 교육부에 의하면 3월 치러지는 기초학력 진단평가는 시/도교육청이 자율로 실시하기로 했기 때문이다. /사진=베리타스알파DB
올해 초등학교 1학년부터 고등학교 1학년 전체 학생을 대상으로 기초학력 진단평가를 의무적으로 시행한다는 교육부의 계획이 무산될 것으로 보인다. 15일 교육부에 의하면 3월 치러지는 기초학력 진단평가는 시/도교육청이 자율로 실시하기로 했기 때문이다. /사진=베리타스알파DB

<‘동력 상실’ 진단평가 확대.. ‘교육당국 의지부족’>
올해부터 시행될 예정이었던 초1부터 고1까지 모든 학생을 대상의 기초학력 진단평가 의무화가 백지화됐다. 3월 실시하는 기초학력 진단평가는 각 시/도교육청이 자율로 진행한다고 15일 교육부 관계자가 밝혔다. 지난해 3월 교육부는 기초학력미달 비율이 높아지는 것에 대한 비판이 거세지자 초1에서 고1학생 전수를 대상으로 기초학력 진단평가를 실시한다는 계획을 내놨었다. 시/도교육청이 초3에서 중3 학생들에게 적용해 시행 중인 ‘기초학력 진단-보정 시스템’을 확대 적용하고, 결과를 보호자에게 통지해 가정에서의 학습과 생활태도 등과 연계해 학생별 맞춤지원 한다는 내용이었다. 

그렇지만 법적 근거가 담긴 기초학력보장법이 국회를 통과하지 못하면서 3월에 전체 학생을 대상으로 진단평가를 실시할 수 없게 됐다는 것이 교육부 관계자의 설명이다. 현재 계류 중인 기초학력보장법은 20대국회의 임기와 함께 4월에 폐기될 가능성이 크다. 초3과 중1 학생의 기초학력 진단을 의무화하겠다던 서울교육청의 계획도 변경됐다. 표준화된 진단도구를 사용할 예정이었지만, 전교조의 반발로 ‘교사 관찰평가도 가능’이란 단서가 추가됐다.

현장에선 교육당국이 진단평가 확대에 대한 의지 자체가 없는 것으로 보고 있다. 기초학력보장법 통과가 불투명한 것은 맞지만, 현행 규정을 통해서도 충분히 진단평가 의무화가 가능하기 때문이다. 한 교육전문가는 “초중등교육법 28조와 시행령 54조에는 학습부진 학생에 대한 교육과 실태조사 등을 명시됐다. 따라서 시행령을 개정하면 충분히 진단평가를 의무화 할 수 있는 셈이다. 실제 2016년까지는 전수평가가 실시된 전례도 있다”며 “기초학력 진단은 난독증이나 정서적인 문제의 조기발견에 도움이 된다. 사교육의 접근이 어려운 저소득층의 경우 진단평가를 통해 이른 시기에 학습결손 여부를 파악하는 것이 중요하다. 단순히 기초학력미달 비율을 낮추기 위한 정책만이 아니다. 그럼에도 교육부가 법이 통과되지 않았다는 이유만으로 손을 높고 있는 것”이라고 지적했다.

<‘예견됐던’ 정책 무력화.. 기존 내용 반복한 ‘재탕 수준’>
교육부가 ‘기초학력 지원 내실화 방안’을 발표했을 당시에도 현장에선 실효성에 대한 의문이 많았다. 초1부터 고1까지 학생 대상 진단평가를 의무화해도 제대로 된 학습지원이 어려울 것이라는 회의론이 상당했기 때문이다. 교육부가 진단평가 개편과 함께 내놓았던 학교 안/밖 기초학력 안전망 내실화, 평등한 출발선 보장을 위한 초등 저학년 집중 지원, 국가-시/도교육청-학교의 책무성 강화 등에 대해서도 기존 정책의 ‘재탕’에 불과하다는 반응이 지배적이었다. 기초학력보장 선도/시범학교, 보충학습 보조인력 배치, 학습종합클리닉센터 등 이전부터 추진해왔던 정책을 계승하거나 강화한다는 계획에 불과했기 때문이다.

전문가들은 진단평가의 한계를 교육부가 외면한 채 확대를 추진했던 점부터 문제라고 지적한다. 체계적 정보의 수집이 어려워 교육정책 기초자료로 부적합하다는 이유에서다. 교육계 한 관계자는 “기초학력 진단평가는 공공기관이나 민간기관 등이 시험을 개발해 진행한다. 지역별 학교별 학생별 격차가 드러나지 않는 극히 제한적인 정보만 얻을 수 있다. 교사의 주도 아래 학급의 소수 학생들을 위한 학습지원은 가능할 지도 모른다. 그렇지만 기초학력 이상인 학생들의 학업성취가 모두 우수하다고 볼 수 없다. 선제적인 조치가 없다면 일부 학생들은 학년이 올라가면서 기초학력미달로 분류될 것이다. 현재의 공교육에선 이러한 학생을 위한 선별적 지원이 불가능하다. 교육부가 정보의 불완전성을 해결하지 못한다면 기초학력미달 학생 비율이 지속적으로 늘고 있는 현재의 상황을 해결하지 못할 것”이라고 주장했다.

교육당국이 현장실태를 분석하지도 않고 기존의 대책을 되풀이하며 초등 저학년에 지원을 집중한다고 밝혔던 대목에 대한 우려도 컸다. 한 교육전문가는 “교육부가 제시한 ‘기초학력 지원 내실화 방안’은 중3과 고2 대상으로 실시한 학업성취도 평가의 결과에 따른 후속대책이다. 그럼에도 중고교가 아닌 초등 저학년을 집중 지원한다는 계획 위주다. 당시 박백범 교육부 차관은 이른 시기에 기초미달을 바로잡는 것이 중요하기 때문이라고 설명했다. 일리 있는 지적이지만 중고교 대책도 함께 제시했어야 의미가 있다고 본다”며 “원인에 대한 명확한 진단도 없는 상태로 기존의 정책을 반복하고 있는 점도 문제다. 박 차관은 오히려 학업성취도 평가의 평가방식을 문제 삼으며 기초학력미달 비율이 증가한 것을 학력저하로 볼 수 없다는 식으로도 발언했었다. 교육부의 안일한 인식은 최소한의 기대마저 없애고 있다”고 말했다.

<‘설득력 없는’ 원인 분석.. 현 정부 정책 ‘객관적으로 바라봐야’>
학생들의 기초학력미달 문제의 원인분석도 미흡하다는 지적도 나온다. 교육부는 기초학력미달비율이 증가하게 된 원인 중 하나로 자유학기제를 꼽았다. 그렇지만 설명에 나섰던 박 차관이 지필고사 형식인 학업성취도평가가 자유학기제의 토론식 수업 성과를 정확히 반영할 수 없다는 이유를 들면서 논란을 자초했다. 기초학력미달 비율이 늘어난 것이 시험방식에 따른 착시에 불과하다는 논리였기 때문이다. ‘학력저하 논쟁’의 중심에 있는 혁신학교와 기초학력미달 학생의 증가가 무관하다는 교육부의 주장 역시 비판이 거세다. 객관적인 자료를 토대로 진행한 분석이 없는 일방적인 주장인 만큼 설득력이 떨어진다는 목소리가 높다.

교육부는 그간 자유학기제가 학생들의 학업성취도를 향상시킨다는 입장이었다. 한국교육종단연구(2016)의 “자유학기제 경험 집단이 학업성취도, 특히 수학/영어에 대한 학업성취도가 높고 사교육비는 높지 않은 경향을 보였다”는 결론이 근거였다. 그렇지만 학업성취도평가의 기초학력미달비율이 높게 나타난 이유 가운데 하나가 자유학기제일 수 있다는 점을 인정하면서 주장을 번복한 것이다. 한 교육전문가는 “물론 박백범 차관은 객관적인 지식 위주의 지필검사로는 자유핚기제의 수업성과를 측정하기 어렵다는 설명을 덧붙었다. 그렇지만 교육계에선 기초학력 미달 비율이 늘어난 사실을 학력저하로 받아들이지 않는 것을 납득할 수 없다는 반응이다. 자유학기제가 도입됐을 때부터 학력저하를 유발할 수 있다는 현장의 우려가 상당했다. 기본교과 수업과 자유학기 활동을 병행하면서 교과목 학습시간이 줄어들 수밖에 없었기 때문이다. 그런데도 교육부는 자유학기제로 기초학력미달 비율이 늘었다는 점을 인정했음에도 학업성취도평가 자체가 문제라고 주장했다. 어떠한 원인도 학력저하로 볼 수 없다는 말이나 다름없다”고 지적했다.

중고교 전반으로 기초학력 미달 학생의 비율이 늘었음에도 교육부가 명확한 근거 없이 혁신학교 확대정책의 영향을 부정하고 있는 것에 대한 비판도 이어진다. 학업성취도평가가 전수조사로 이뤄졌던 시기에 공개됐던 혁신고교의 학업성취도는 일반고에 비해 확실히 뒤쳐졌다. 가장 최근 실시됐던 2016년 학업성취도평가에서 기초학력미달인 혁신학교 고교생의 비율은 11.9%였다. 당시 4.5%였던 전국 고교평균보다 높은 수치다. 하위권으로 분류되는 기초학력 비율도 28.5%로, 전국 평균 12.7%의 두 배 이상이었다. 전체 혁신고교 학생 가운데 40.4%가 기초학력미달을 포함한 기초학력 이하로 나타난 것이다. 반면 보통학력이상 비율은 59.6%에 불과해 전국 평균인 82.8%을 크게 밑돌았다. 

애당초 기초학력미달자가 많은 고교들을 혁신학교로 지정한 것을 감안해야 한다는 일부의 주장도 앞뒤가 맞지 않다는 지적이다. 혁신학교의 성취도 저하 문제는 특정 시점만의 문제도 아니었기 때문이다. 혁신고교의 보통학력이상 비율이 2014학년 69%에서 2015학년 67.9%, 2016학년 59.6%로 꾸준히 하락했기 때문이다. 전국 평균이 2014학년 85.2%에서 2015학년 81.8%로 줄어들었다가 2016학년 82.8%로 다시 반등한 것과 대비된다. 혁신고교와 전국 평균간 격차도 2015학년 13.9%p에서 2016학년 23.2%p로 대폭 늘어났다. 한 과목을 기준으로 봐도 지속적인 하락추세를 확인할 수 있었다. 학생들이 어려워하는 수학의 경우 2014학년 66.5%, 2015학년 66.1%, 2016학년 52.4%로 꾸준히 낮아졌다. 국어 역시 2014년 73.3%, 2015년 66.4%, 2016년 62.4%로 하락세를 보였다.

전문가들은 교육정책에 대한 객관적인 진단이 필요한 시점이라고 입을 모은다. 교육계 한 관계자는 “2016년부터 자유학기제가 전면 시행된 부분과 중학생들의 기초학력미달 비율이 늘어난 것이 맞물렸기 때문에 교육부가 연관성을 인정한 것으로 보인다. 그렇지만 기초학력 미달 비율은 증가했지만 학력저하는 아니라는 주장은 말장난처럼 들린다. 결국 아무런 대책도 내놓지 않겠다는 얘기”라며 “혁신학교의 학력저하도 마찬가지다. 전수조사로 학업성취도평가가 진행됐던 시기의 자료를 종합하면 이미 확인된 내용이다. 혁신고교들의 부진한 학종실적은 교육당국이 장점으로 뽑았던 토론과 발표중심 교육 프로그램마저 무색하게 만든다. 실제 수요자들도 혁신학교를 거부하고 있다. 만약 혁신학교의 경쟁력이 충분했다면 정부가 밀어붙이지 않아도 혁신학교들이 저절로 늘어났을 것이다. 그런데도 교육당국은 매번 ‘혁신학교의 성과’를 운운하며 학력저하는 사실이 아니라고 강조하고 있다. 지금처럼 기존 정책에 대한 객관적인 분석을 외면한다면 교육정책 자체에 대한 신뢰까지 상실할 수밖에 없다”고 말했다.

<‘3% 표본’ 표집조사 한계.. ‘학력 파악 어려워’>
학업성취도평가를 표집조사 방식으로 실시하는 것에 대한 우려도 크다. 전수평가 시행 9년 만인 2017년부터 학업성취도평가는 표집방식으로 치러지고 있다. 전국 시도교육감협의회가 국정기획위 간담회에서 일제고사 전수평가를 표집평가로 대체할 것을 제안한 데 따른 결과다. 협의회는 평가 결과 공개에 따른 시도별 학교 간 등수 경쟁과 시험에 대비한 교육과정 파행 운영 등으로 본래 취지에 벗어났다는 점을 근거로 제시했다. 박 차관은 기초학력 지원 내실화 방안을 발표할 당시 표집방식을 유지한다는 방침을 재확인했다.

그렇지만 교육계에서는 일부만 파악 가능한 표집평가로는 학력진단과 평가 피드백의 한계가 있을 수밖에 없다는 시각이 제기된다. 전체 학생의 3% 표본으로 모집단을 추정한 결과를 전체에 적용하기 어렵다는 이유에서다. 전수평가 폐지로 단위학교의 기초학력미달 학생에 대한 개별적인 학습지원도 축소될 것이라는 지적도 제기된다. 학업성취도평가의 결과는 본래 기초학력 미달 학생의 학습결손을 보충하고 교육과정 개선을 위한 기초자료로 활용되기 때문이다.

학업성취도평가가 지나친 경쟁을 유발한다는 교육당국의 논리가 비약이라는 반론도 있다. 평가결과 산출도 구체적 점수 공개방식이 아닌 우수학력 보통학력 기초학력 기초학력미달 등 4단계 구분에 불과하다. 학교알리미 공시에선 우수학력 비율을 보통학력이상으로 흡수해 3단계 비율로 나타낸다. 결과의 분포가 넓은 만큼 학생들의 경쟁의식을 유도한다고 보기 어려운 것이다. 한 교육전문가는 “학업성취도평가는 기초학력미달 학생의 파악이라는 목적에 충실한 편이다. 학생들의 학력서열을 매기기보다 기초학력미달 학생을 파악하는 데 초점을 맞추고 있기 때문이다. 시험 자체에 대한 부담은 있더라도 평가결과를 학생이 걱정할 필요는 없는 셈이다. 오히려 기초학력미달 비중이 높은 단위학교 중심으로 정책의 계획을 세울 수 있도록 한다”고 말했다.

표집평가 방식이 유지된다면 기초학력미달 학생에 대한 적절한 지원 자체가 어렵다는 것이 전문가들의 공통된 의견이다. 교육계 한 관계자는 “전수평가를 실시해야 학생들에게 직접적인 도움이 되리라고 본다. 어떠한 형태로든지 교육적 지원을 제공하기 위해서는 개별 학생들의 성취수준에 대한 정확한 자료가 필요하기 때문이다. 모든 학생들의 학업성취도를 제대로 파악한다면 지역별 학교별로도 효율적인 학습지원을 유도할 수 있고, 장기적인 교육정책 수립을 위한 토대도 된다”며 “그럼에도 제대로 된 평가 자체를 거부하는 정책을 지속하는 교육당국이 문제를 키우고 있다. 결과적으로 기초학력미달의 책임을 학교로 전가하려는 것처럼 보인다. 전수조사는 학생들의 학업성취수준을 가장 정확하게 파악할 수 있는 방식이다. 그럼에도 계속 표집방식을 고집한다면 기초학력미달이 발생하는 원인을 정확히 알 수 없을 것”이라고 전했다.

 
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