'모자라거나 넘치거나' 교원 임용대란.. '허술한 수급계획 교육부 자초'

[베리타스알파=윤은지 기자] 2015년부터 2025년까지 초등교사 임용시험 응시생이 1차 합격인원에도 못 미칠 정도로 부족한 것으로 나타났다. 교육부가 허술한 교원수급계획으로 신규 채용규모와 양성규모를 잘못 예측한 탓이다. 감사원 감사결과에 따르면 교육부는 교원 신규 채용규모를 적게 예측한 수급계획으로 초등교원 수급 불균형을 심화한 것으로 나타났다. 한 해 전 수도권 초등교원 선발인원이 급감하면서 경쟁률이 상승한 반면, 강원 충남 충북 전남 경북 등 도 단위에서는 2015학년부터 3년째 임용 미달사태를 겪어왔다. 

감사원은 ‘교원양성 및 임용제도 운영실태’를 분석한 결과 교원 수급정책 추진과 교원 임용제도의 적정성 분야에서 비효율적이거나 불합리한 사항 6건을 확인했다고 14일 밝혔다. 교육부는 정년 외 퇴직과 휴직인원을 과소추정했을 뿐 아니라 중등교원에서는 최근 10년간 교사 선발인원이 없거나 적은 과목의 교사자격증을 과다하게 발급해온 것으로 드러났다. 

<채용규모 과소예측.. ‘2025년까지 연평균 응시생 1299명 부족’>
교육부가 채용규모를 과소예측한 원인은 정년외 퇴직인원과 휴직인원을 잘못 추정한 탓이다. 정년외 퇴직인원은 적게 추정하고, 증가추세인 휴직자는 감소하는 것으로 파악했다. 교육부는 제4차 교원수급계획(2015~2025년)을 수립하는 과정에서 2025년까지 발생하는 초등교원 정년 외 퇴직인원을 2011년부터 2015년까지 연평균 퇴직인원인 2029명의 30%수준에 불과한 640명으로 추정했다. 

교원 수요뿐 아니라 공급규모 추정도 빗나갔다. ‘교육공무원 임용후보자 선정경재시험규칙’ 제17조에 따르면 교육청은 임용시험 1차 합격자를 채용예정인원의 1.5배수 이상 선발해야 한다. 하지만 감사결과 교대 등을 졸업해 초등교사 임용시험을 볼 수 있는 응시생 규모는 1차시험 최소선발 인원(최종합격자의 1.5배수)보다 2015~2025년 연평균 1299명이 부족한 것으로 나타났다. 감사원은 “교육부가 임용시험규칙상의 1차시험 합격자 선발배수(1,5배수)를 고려하지 않은 채 수급계획 기간의 초등교원 양성규모가 신규채용 예측인원에 미달하고 있는데도 단순히 신규 채용규모와 양성규모가 비슷하다는 이유로 양성규모를 별도로 조정할 필요가 없는 것으로 검토했다”고 말했다. 

퇴직인원이 예측치보다 적게는 1492명(2017년), 많게는 3325명(2015년)까지 발생하자 교육청도 교육부가 예측한 신규 채용인원보다 더 많이 선발해야 할 필요가 발생했다. 적게는 938명(118%)에서 많게는 2143명(148%)까지 증원이 필요했다. 하지만 교육부가 초등교원 양성규모를 채용예측규모와 비슷하게 유지해온 탓에 예측규모 이상의 선발이 불가능했다. 2015학년부터 임용시험 응시자가 신규 채용공고인원의 1.5배수를 미달해 각 교육청은 적격자 부족으로 전체 910명의 초등교원을 충원하지 못했다. 같은 이유로 충원하지 못한 인원은 2016년 943명, 2017년 1224명으로 증가했다. 

특히 강원 충북 충남 전남 경북 등 5개교육청은 2015년부터 2017년까지 최근 3년간 미충원된 초등교원의 수가 전국의 73.7%에 달했다. 각 교육청은 교원 부족분을 기간제 교사 539명을 채용해 미충원 교사를 대체하는 등 초등교원의 수급 불균형이 심화됐다. 

<중등교원, 과목별 양성기관별 고려 없이 인원만 감축>
중등교원의 경우 과목별 수급을 고려하지 않은 채 인원감축에만 몰두했다. 교육학 종교 철학 등 3개과목은 최근 10년간 교사 모집이 전혀 없는데도 교사자격증 발급 누적 인원이 각 1만3110명, 3727명, 2003명 등 1만8840명에 이르는 것으로 나타나기도 했다. 환경 독일어 프랑스어 관광 의상 등 5개과목의 경우 10년간 모집인원이 10명 이내에 불과한데도 8867명에게 교사자격증이 발급됐다. 

사범대, 일반대 교직과정, 교육대학원 등으로 나뉘는 중등교원 양성기관별로도 수급불균형이 나타났다. 감사원은 교육부가 양성체제 특성화 방안을 고려하지 않은 채 양성인원만 감축했다고 지적했다. 2005년 3월 당시 교육인적자원부가 수립한 ‘교원양성체제 개편 종합방안’에 따르면 사범대는 국민공통기본교과(국어 도덕 사회 역사 수학 과학 기술가정 체육 음악 미술 외국어(영어)) 교사 양성에 중점을 두고, 일반대 교직과정은 사범대에서 양성하지 않는 분야로 특성화를 유도하기로 했다. 교육대학원은 양성기능과 연수기능을 분리하고, 교원양성과정 신설을 제한했다.

교육부가 스스로 세운 양성기관별 특성화 방안을 고려하지 않고 감축방안을 수립한 탓에 양성기관별 수급 불군형이 발생했다. 사범계열 특성화 과목인 15개과목 중 음악 미술 체육 통합사회 등 4개과목의 사범계열 자격 발급 비중이 2007년 51.9%에서 2016년 33.9%로 줄었다. 가령 음악은 사범대 자격증 발급 비중이 2007년 평균 27.1%(306명)에서 2016년 평균 20.8%(225명)로 줄어든 반면 교원양성기능이 축소된 교육대학원에서는 2007년 49.6%(559명)에서 54.8%(592명)로 증가했다. 

교직과정 자격 발급 비중도 최근 10년간 감소했다. 특성화 과목 41개 중 28개과목에서 교직과정 자격 발급 비중은 2007년 평균 42.7%에서 2016년 평균 2.86%로 줄었다. 교직과정 특성화 과목인 상담은 교직과정을 통한 자격증 발급 비중이 2007년 34.7%(26명)에서 2016년 9.1%(4명)로 줄어든 반면 교원양성기능이 축소된 교육대학원을 통한 자격증 발급 비중은 2007년 4%(3명)에서 2016년 43.2%(19명)로 늘어났다. 

<지역별 불균형 심각.. ‘응시생 중 지역교대 출신 23.8% 불과’>
지역별 수급 불균형도 심각했다. 감사결과 최근 5년간 임용시험 미달이 발생한 5개지역의 출신 졸업자가 미달 지역 교육청의 임용시험에 응시한 비율은 최저 23.%(강원)에서 최고 34.4%(전남)에 불과한 것으로 나타났다. 춘천교대의 경우 임용시험 응시인원 6913명 가운데 23.8%인 1644명만이 강원교육청 임용시험에 응시했다. 나머지 76.2%인 5269명은 수도권을 비롯한 타 지역 교육청의 임용시험에 응시한 것으로 나타났다. 

5개지역의 미달현상은 수도권 쏠림현상에서 기인한다. 5개 임용미달지역 교대 출신으로서 임용시험에 응시한 3만1053명 중 1만1126명(약35%)이 서울 경기 인천 등 수도권 소재 임용시험에 응시했다. 수도권으로 이탈한 1만1126명은 5개 임용미달지역에 응시한 8876명(약28%)보다 2250명 많은 수치다. 수도권 소재 교육청의 초등교사로 신규 임용된 1만3494명 중 33.5%인 4528명이 5개 임용미달지역 관할 교대 졸업자인 것으로 드러나기도 했다. 

<수급불균형 대안.. ‘가산점보다 지역인재전형 효과적’> 
감사원은 이 같은 수급불균형의 대안으로 임용시험의 지역별 가산점제도보다는 지역인재전형과 교육감 추천 장학제도 등 초등교원 양성기관 입시제도를 통하는 것이 효과적이라고 봤다.  ▲지역인재전형 ▲교육감 추천 장학제도 ▲임용시험 지역가산점 제도 등은 교육부와 교육청이 초등교원 양성인력의 타 지역 유출을 막기 위해 실시하고 있는 대표적인 제도다. 감사원 관계자는 “교육부는 초등교원 수급의 지역간 불균형 해소에 실질적 효과가 있는 지역인재전형의 지역 교대별 권고비율을 준수하도록 하거나 교육감 추천 장학제도를 활성화할 수 있는 세부 실행방안을 마련하지 않은 채 지역가산점 제도 확대에 치중하고 있다”고 지적했다. 

지역인재전형은 지역인재 정착에 상당한 효과가 있는 것으로 나타났다. 2010년부터 2013년까지 지역인재 입학자를 조사한 결과에 의하면 지역인재로 입학 후 졸업해 초등교사로 임용된 390명의 92.3%인 360명이 관할지역 교육청에 임용됐다. 춘천교대의 경우 지역인재로 입학 후 졸업해 초등교사로 임용된 165명 가운데 90.9%인 150명이 강원교육청에 임용된 것으로 나타났다. 

다만 감사원은 일부 교대가 지역인재 선발비율을 준수하지 않고 있다고 지적했다. 진주교대는 2017입학정원 319명 중 30.1%인 96명, 춘천교대는 321명 중 16.8%인 54명을 지역인재로 선발해 지방대육성법에서 권고한 선발비율을 충족한 반면, 나머지 6개교대는 2016~2017학년 권고비율을 지키지 않았다. 대구교대의 경우 2017입학정원 383명 중 1.6%에 불과한 6명만 지역인재로 채용했다. 

교육감 추천 장학제도 역시 효과가 있었다. 교육감 추천 장학제도는 교육감의 추천을 받아 입학한 교대생이 재학기간 동안 교육감의 장학금을 받고 졸업 후 해당 지역 임용시험에 응시해 일정기간 의무 근무하도록 한 제도다. 교육청에 근무할 교원을 안정적으로 확보하기 위해서 만들어진 제도다. 감사결과에 따르면 교육감의 추천을 받아 교대에 입학해 초등교사로 입학한 200명 가운데 90.5%인 181명이 해당 교육청에 임용된 것으로 나타났다. 전남의 경우 교육감의 추천을 받아 광주교대에 입학 후 초등교사로 임용된 95명 중 94명(98.9%)이 전남교육청에 임용됐다. 다만 감사원은 이 같은 효과에도 교육감 추천 장학제도를 운영하는 교육청이 전남과 전북 단 두 곳에 불과하다고 지적했다. 

반면 각 교육청에서 적극 추진하고 있는 임용시험 지역 가산점 제도는 효과가 적었다. 감사원이 2017임용시험을 분석한 결과 지역가산점이 없어도 응시자의 상당수의 합격여부가 달라지지 않은 것으로 나타났다. 지역가산점을 제외해도 1차시험에 응시한 7870명의 99.8%인 7853명의 합격여부에 큰 영향이 없는 것으로 나타났다. 서울의 경우 지역가산점을 제외해도 1차시험에 응시한 1770명의 99.4% 상당인 1760명의 합격여부가 그대로였다.  

작년 9월 시도교육감협의회는 지역 교대 출신 임용시험 응시자의 가산점을 현행 3점에서 6점으로 상향하기로 결정했다. 2019학년부터는 현재 1차시험까지만 적용하는 지역가산점을 2차시험까지 확대적용할 계획이다. 다만 이 같은 조치는 응시율이 적은 도 단위 응시생을 늘리기보다는 지역 내 현직교원의 이탈을 막기 위한 의도가 크다. 지역 교대 출신 지원자의 응시자를 장려하기 위해 가산점을 올리면 교대생 간 지역가산점 차이는 3점으로 기존과 동일하기 때문이다. 지역교대 출신은 6점, 타 교대 출신은 3점이다. 반면 교원 경력자는 가산점을 받을 수 없어 지역교대 출신과는 6점 차이가 난다. 기존 3점차에서 격차가 두 배로 벌어진다. 

<초중등교사 선발인원.. ‘2030년까지 최대 2856명 감축’>
교육부는 한 해 전 임용대란의 해법으로 2019년부터 2030년까지 교원선발인원을 단계적으로 감축하는 제5차 중장기 교원수급계획을 4월 공개했다. 계획에 의하면 초등교사 선발인원은 2030년까지 최대 988명, 중고교 교사는 최대 1868명으로 2856명을 감축하는 게 정부의 목표다. 교육 전문가들은 수급계획이 임용대란의 본질적인 해법을 담지 못했다고 비판했다. 교원단체들은 지역별 수급격차를 고려하기 위해선 ‘교사 1인당 학생 수’가 아닌 ‘학급당 학생 수’를 기준으로 수급계획을 세워야 한다고 주장했다. 교육부가 제시한 중장기 교원수급계획의 목표는 ‘교사 1인당 학생 수’를 OECD 평균 수준까지 낮추는 것이다. 

전국교직원노동조합 관계자는 “한국은 학급당 학생 수의 지역편차가 크기 때문에 평균 수치의 감소에만 주목한다면 대도시 과밀학급 문제가 드러나지도, 해소되지도 않는다”며 “대도시의 경우 아직도 한 학급에 35명이 넘는 콩나물 교실이 있는 반면 학생 수가 적은 농산어촌은 교사가 부족해 교육의 질을 담보하기 어려운 상황”이라고 꼬집었다. ‘예비교사’인 교대 사대 학생들도 수급계획을 비판했다. 전국사범대학생회연합 소속 사범대생 A씨는 “교사 1인당 학생 수는 전체 교사 대비 학생 수를 평가하는 산술적 지표에 불과하다”며 “학급당 학생 수에 상한선을 둬 교사 1인이 맡는 학생 수를 조절해야 교육의 질이 높아질 수 있다”고 말했다.