'혼란 극대화' 공론화 방식 의구심커져.. '김상곤 개각설 맞물려 재고여론

[베리타스알파=권수진 기자] 최대 교육현안인 2022대입개편안과 학생부종합의 향배를 가름할 학생부기재방안을 국민참여형 공론방식으로 결정하는 데 대한 의구심이 커지고 있다.  찬반을 가르기 힘든 복잡한 사안인데다, 교육적 가치 대신 개인/집단의 이해관계에 따라 선택할 가능성이 높아서다. 여기에 개각설까지 나오면서 교육부장관이 물러난다면 대입혼란의 단초가 된 공론화방식 자체도 바꿔야한다는 지적까지 나온다. 교육부에 따르면 2022 대입제도 개편안은 시민참여단 400명의 손에 달렸고 학생부종합의 향배를 가름할 학생부기재방안마련을 위한 정책숙려제역시 100명내외 시민참여단에게 결론을 맡겼다. ‘공론화’의 취지를 고려하면 시민참여단이 도출한 결과가 대입개편안에 그대로 반영되고 학종의 미래도 결정되는 셈이다. 이미 지방선거이후 부분개각에 대입정책의 혼란에 대한 책임을 물어 교육부장관 포함설이 정계에 파다한 상황인 만큼 대입정책의 혼선을 극대화한 공론방식자체도 변화가 필요하다는 게 전문가들의 시각이다.   

공론화방식의 문제는 교육 현안을 두고 여론수렴의 과정을 거치기에는 이해관계가 복잡하게 맞물려 있다는 점이다. 한 교육 전문가는 “우리나라 교육열은 그 어느 나라보다도 높다는 점이 가장 큰 맹점이다. 개인에게 선택을 맡길 경우 자신이나 자신이 속한 집단의 이익에 따라 선택하는 경향이 짙은데, 교육 사안에서 이 같은 현상이 발휘되면 교육적인 가치를 구현하기 어렵다”고 지적했다. “단순히 눈앞의 갈등을 봉합하자고 장기적인 교육 가치를 훼손할 우려도 있다”며 “공론화 방식보다는 현장 교육전문가들의 장기간 치열한 토론이 더 바람직한 방법”이라고 말했다.

지방선거이후 개각설도 공론화방식에 대한 불만에 불을 붙였다. 청와대가 교육부장관을 개각에 포함시킨다면 잘못된 정책결정방식역시 바로잡아야 맞다는 논리다. 또다른 전문가는 "대입개편을 둘러싼 현장혼란은 교육부가 정책결정을 현장에 미룬 데서부터 시작됐다. 대입개편의 혼선을 이유로 개각에 교육부장관을 포함시킨다면 당연히 여전히 현장혼란의 핵심으로 남은 공론화방식도 손봐야 맞다"고 주장했다.  

시민들이 결정한 안을 대입 전반에 실제로 적용할 수 있느냐는 ‘현실화’의 문제도 남는다. 시민참여단 의견을 전적으로 수용하기 어려운 결과가 도출될 가능성도 있기 때문이다. 적용 가능성의 문제로 조정이 필요할 경우, 또 다시 비판에 직면할 우려가 크다. 한 교육 전문가는 “시민참여단의 결정대로 실제 대입 전반에 적용할 수 있을지는 결과가 나와 봐야 알 수 있다. 현실적인 여건에 맞게 내용을 수정해야 한다고 할 때 과연 어느 정도까지 받아들일 수 있겠는가. 수정을 시도하면 ‘공론화 작업은 왜 거친 것이냐’는 지적이 나올 것”이라고 지적했다. 같은 지적은 ‘정책숙려제’에도  적용된다. ‘학생부 기재방안’ 마련을 위해 국민 100명 내외를 무작위 추출한 시민정책참여단이 권고안을 내놓는다는 계획 때문이다. 여론으로 정책을 결정하는 것이 바람직하느냐는 지적에 앞서, 무작위 추출된 국민 100명의 권고안이 교육 현장의 ‘여론’을 제대로 반영할 수 있겠느냐는 우려도 제기되는 상황이다.  

최악의 깜깜이 선거로 치뤄진 교육감선거로 인해 진보중심의 현직이 대부분 당선된 데다 교육부장관이 개각설에 휘말리면서 미래 교육의 고민을 반영한 정책을 추진하기 위한 정권초월 교육위원회의 필요성이 어느 때보다 강조된다. 현 정부는 2019년 국가교육위원회를 출범시킬 계획이다. 이해관계 정치논리를 배제하고 일관된 교육정책을 추진할 기구가 필요하다는 공감대가 형성돼있는 만큼 출범이 시급할 것으로 보인다. 

<찬반 가를 사안 아냐.. 쟁점 유기적으로 맞물려>
공론화 방식의 선례는 지난해 운영된 신고리 5/6호기 공론화위원회다. 신고리 5/6호기의 건설 여부를 결정하기 위해 시민참여단과 공론화위원회의 숙의과정을 거쳐 건설 재개를 결정한 사례다. 문제는 원전 때와 달리 대입개편은 여러 복잡한 사안이 얽혀 있다는 점이다. 원전 건설은 예(Yes)/아니오(No)로 구분할 수 있는 양자택일의 문제였다. 반면 대입개편은 수시/정시 비율, 수능최저 유무, 수능 평가방법 등이 유기적으로 맞물려 쟁점별 찬반을 가릴 수 있는 사안이 아니다. 

오히려 쟁점별 찬반을 가릴 경우, 쟁점이 서로 충돌하는 ‘엇박자’ 개편안이 나올 가능성을 배제할 수 없다. 공론화 범위에 포함된 수시/정시 비율과 수능 평가방법이 대표적이다. 수시/정시 비율을 정한다 하더라도 수능 절대평가 여부에 따라 무용화될 수 있기 때문이다. 수능이 절대평가로 전환될 경우 수능 변별력 저하로 인해 서울 주요 대학은 정시를 줄일 수밖에 없다. 공론화 과정에서 ‘수능을 절대평가하지만 정시 비중은 지금보다 확대한다’는 모순적인 결과가 나올 경우 수용할 수 있느냐‘는 질문에 대해 박주용 국가교육회의 기획조정관은 “공론화위원회에서 주관하는 시나리오 워크숍 단계에서 그런 충돌은 걸러질 가능성이 있다”고 말하기도 했지만 그렇지 못할 가능성이 여전히 남는다. 

국민의 여론을 반영하겠다는 공론화의 취지를 고려하면 시민참여단이 내놓은 권고안에서 크게 바뀌지 않은 최종 개편안이 도출될 가능성이 높은 상황이다. 만일 합리적인 안이 완성되지 못해 교육계의 반발이 심한 경우 해당 안을 어느 정도까지 조정할 수 있을지 의문도 남는다. 한 교육 전문가는 “만일 시민참여단이 내놓은 안이 교육계 지적을 받게 된다 하더라도 내용을 수정할 수 있겠는가. 수정에 나설 경우, 공론화 작업은 뭐하러 거쳤느냐는 비판에 직면할 것이 뻔하다”고 지적했다. 

현실화하기 어려운 안건이 도출됐더라도 그대로 밀어붙였을 경우 발생할 부작용도 우려된다. 또 다른 교육 전문가는 “문제점이 예상되는 안이 도출되더라도 ‘여론’을 방패삼아 밀어붙일 경우, 교육계 전반에서 혼란이 발생할 수밖에 없다”고 지적했다. 

<‘높은 교육열’.. 장기적 교육가치 고려할 수 있을까>
우리나라에서 교육이 차지한 위상을 고려하더라도 공론화 방식이 효과적이지 못하다는 지적이 나온다. 그 어느 나라보다도 높은 ‘교육열’ 때문이다. 한국의 교육열은 OECD 최상위에 속한다. 여타 OECD회원국 대비 일찍 교육에 참여하고 대학교육 이수율도 높아 상당한 기간을 교육에 할애하고 있다. 2015년 기준 OECD평균 취학률은 △5세이상 14세이하 97% △15세이상 19세이하 85% △20세이상~24세이하 42%인데 반해 한국은 △5세이상 14세이하 98% △15세이상 19세이하 86% △20세이상 24세이하 51%였다. 특히 20~24세의 경우 한국이 OECD 평균보다 9%p 더 높았다. 대학교육에 대한 한국의 교육열을 여실히 드러낸 결과다. 유아교육단계의 연령별 취학률은 △만3세 92% △만4세 91% △만5세 92%로 OECD평균(만3세 73%, 만4세 86%, 만5세 82%)을 훨씬 상회했다. 

교육열이 강한 한국에서 공론화 방식으로 교육정책을 결정할 경우 장기적인 교육적 가치를 고려한 선택이 가능하겠느냐는 우려가 나온다. 개인에게 선택을 맡길 경우 자신 또는 자신이 속한 집단의 이익에 따라 선택하는 경향이 나타날 수밖에 없기 때문이다. 한 교육 전문가는 “정시에 유리한 학생을 둔 부모라면 정시를 지지할 것이고, 정시에 자신이 없는 아이 학부모라면 수시를 지지하는 것이 당연하다”며 “그렇다고 아무 이해관계가 없는 시민은 교육정책에 대해 자세히 모른다는 문제가 있다”고 지적했다. 

최근 대입개편을 둘러싼 논의에서 교육적 가치에 대한 고민은 상대적으로 등한시 되고 있다는 점에서도 문제는 드러난다. ‘공정성’ ‘신뢰성’도 중요하지만, 궁극적인 교육 지향점에 대한 논의 없이는 결국 지난 정권에서 되풀이 된 입시 뜯어고치기와 다를 바 없어진다는 지적이다. 한 교육 전문가는 “미래 인재에게 요구되는 능력은 ‘오지선다형’ 객관식 문제 풀이로는 기를 수 없다는 사회적인 공감대가 형성되면서 학종이 도입되기에 이르렀다. 하지만 당초 학종 도입 시 논의됐던 ‘미래 교육’에 대한 논의는 사라지고, 단순히 전형 비율이라는 단순한 도식으로 논의가 치환됐다”고 지적했다. 

각자 처한 상황에 따라 입장 차가 크다보니 공론화를 통해 국민합의를 이루는 것이 불가능하다는 지적도 있다. 수시/정시 비율 문제가 대표적이다. 32개 교육단체가 속한 ‘학교교육 정상화를 위한 교육혁신연대’는 “수시/정시 비율을 정하자는 주장은 애초 일부의 정시확대 요구 대문에 대두된 것으로, 학부모간에도 계층별/지역별 이해관계가 충돌”한다고 설명했다. 

첨예한 대립은 지난해 연말부터 네 차례 실시된 대입개편포럼과 국민제안 열린마당을 통해서도 증명됐다. 논의가 합의점에 다다르기보다는, 학종-수능 적정비율을 둘러싼 극명한 대립만 확인하는 데 그쳤기 때문이다. 공청회에서는 여전히 줄세우기 식 수능의 문제점을 지적하는 목소리가 높았다. 중학생 자녀를 둔 한 학부모는 “2015 개정 교육과정이 이미 학교 현장에서 실행되고 있기 때문에 그에 맞춰 대입을 바꾸려는 것 아니냐”며 “개편할 제도가 적용될 학생들은 현재 중2학년 이하 학생들이다. 자유학기제 등을 통해 학교 수업과 평가방식이 바뀌고 있는데 수능을 확대하자는 것은 말이 안 된다”고 강조했다. 수능 문제에 대한 비판도 있었다. 한 고등학생은 “수능수학에서 29~31번 문제는 변별력 문항이라고 한다”며 “나머지 문제는 모두 쉬운 문제로 출제해 쉬운 문제 중 하나라도 실수하면 무조건 재수를 결심해야 한다”고 지적했다. 이어 “모두가 풀 수 있는 문제와 모두가 풀기 힘든 3문제를 두는 것이 정당한지 모르겠다”면서 “수능 난이도 조정과 개혁이 필요하다”고 덧붙였다.  

반면 수능의 공정성을 주장하는 의견도 있었다. 경기 성남에서 온 고3 자녀를 둔 학부모는 “사회구조가 바뀌지 않는 한 어떤 교육제도를 도입해도 학종처럼 좋은 취지가 왜곡될 것”이라며 “수능이 완벽한 체제는 아니지만 지금 현실에선 상당기간 유지돼야 하고 확대돼야 한다”고 말했다. 부산에서 왔다는 또 다른 학부모는 “학종은 내신성적이 최상위권인 학생에게 유리한 선발제도”라며 “아무리 성실한 학생도 결코 합격을 담보할 수 없다. 고액 컨설팅까지 받아 지원한다고 해서 선발될지 여부를 알 수 없기 때문에 상당한 스트레스”라고 말했다. 

대입 해법은 현장전문가들의 장기간 토론을 통해 도출돼야 한다는 분석이 주를 이룬다. 이해관계에 휘둘릴 수 있거나, 쟁점 사안에 대해 제대로 이해하지 못한 경우를 배제하고 장기적인 교육의 가치를 고민해야 한다는 것이다. 한 교육 전문가는 “당장의 갈등을 봉합하자고, 근시안적 해법으로 결론나서는 안 될 것”이라고 말했다. 

<정책숙려제.. 논의주체 쪼개기>
‘정책숙려제’ 도입도 비슷한 비판에 직면했다. 불통 논란에 연이어 직면했던 교육부가 정책 추진 이전에 숙려기간을 운영해 국민 의견을 수렴하겠다는 취지로 도입한 정책숙려제의 실효성에 대해 회의적 반응이 흘러나온다. 100명 내외의 시민정책참여단이 권고안을 도출한다는 계획 때문이다. 여론이 반대한다고 해서 실제로 정책 철회로 이어질지는 미지수다. 교육 전문가는 “이해 당사자들의 문제가 얽혀있는 사안이거나 찬반 양론이 팽팽한 경우 어느 주장에 손을 들어줄 것인지 결정하기 어렵다”며 “단순히 다수결 논리로 정책이 결정될 순 없는 만큼 숙려제가 실제 정책 실행에 어떤 영향을 끼칠지 두고 봐야 한다”고 말했다. 짧게는 30일부터 길게는 180일까지 논의를 거치고도 정작 여론과 정책이 일치하지 않는 경우 논란이 심화되는 것 아니냐는 우려도 나온다.

정책숙려제의 1호 안건은 ‘학생부 신뢰도 제고 방안’으로 결정됐다. 한 교육 전문가는 “2022 대입개편안이 국가교육회의 교육부로 논의 주체가 쪼개진 것도 모자라, 정책숙려제까지 더해지면서 논의가 분산되고 있다”며 “더군다나 대입 추천서는 없애도록 고교교육기여대학지원사업을 통해 압박을 하면서 학종 개선이라는 전체적 관점에서 접근해야 할 학생부기재는 별도로 논의한다는 것이 이해되지 않는다”고 지적했다. 

현재 학생부 신뢰도 제고방안을 결정하기 위한 정책숙려제는 1차 열린토론회까지 열린 상황이다. 다양한 이해관계자 전문가 일반시민 의견을 수렴한다는 취지였으나 참여율이 높지 않아 ‘여론 수렴’이라는 취지가 무색해졌다는 지적도 나온다. 이날 토론회에서는 수상경력 세특 자율동아리 기재 등을 둘러싸고 찬반이 엇갈렸다. 

정책숙려제 진행 방식은 5단계로 나뉜다. ▲1단계는 안건 발굴로, 숙려제를 적용할 수 있는 정책을 교육부 자체 판단과 ‘온교육’ 사이트, 청와대 국민청원을 통해 발굴한다. 기준은 제시 의견이 30일 내 2만 건을 초과한 ‘온교육’ 토론광장 정책과, 제시 의견이 30일 내 10만 건을 초과한 청와대 국민청원이다. 

▲민간위원을 중심으로 구성한 국민참여 정책숙려제 선정위원회에서 심의를 통해 정책숙려제를 적용하기에 합당한 정책을 선정한다. 선정위원회는 부총리 직속 자문위원회로 외부위원 9명, 내부위원 3명 등 총 12명으로 구성한다. 외부위원은 교육분야/갈등관리 전문가, 학부모/교원 등 교육관련 인사로 구성된다. 내부위원은 기획조정실장 정책기획관 대변인이 참여한다. 심의기준은 국민의 삶에 미치는 영향, 이해관계 조정 필요성, 정책의 파급성, 국민의 관심도 등이다. 다만 대입제도 개선안처럼 국가교육회의에서 공론화 과정을 통해 논의할 정책은 중복 논의를 피하기 위해 선정 대상에서 제외한다고 밝혔다. ▲3단계는 소통계획 수립이다. 숙려제 적용 정책이 선정되면 해당 정책의 쟁점, 향후 구체적인 국민 의견 수렴 방안 등을 포함한 소통계획을 수립해 안내한다. ▲4단계는 국민의견 수렴 단계다. 특정 정책에 대한 국민의 여론 경향을 파악하거나, 국민이 직접 참여해 학습과 토론 과정을 거쳐 정책 대안을 만들어 정부에 권고하는 방식이다. 국민의견분석과 권고안 도출의 두 가지 과정으로 나뉜다. 

국민 의견 분석은 국민적 관심이 큰 사안에 적용하며 사전예고 이후 일정 시간동안 정책토론회 공청회 등을 제공한 후 설문조사를 통해 여론 경향을 파악한다. 교육정책 모니터링단의 조사, 여론조사, 패널조사, 공론조사 등을 활용할 예정이다. 모니터링단은 특정 교육정책 관련자 대상으로 온교육 사이트를 활용한 메일링 조사를 실시한다. 여론조사는 불특정 다수의 일반 국민을 대상으로 한 설문조사이며 패널조사는 여론 변화 경향 관찰을 위해 공인 여론조사 기관에서 확보하고 있는 패널 대상 2차례 이상 설문조사를 실시한다. 1차 의견수렴 결과 찬반이 첨예하거나 일반 국민의 선호 변화를 관찰할 필요가 있는 경우 선정위원회의 판단을 거쳐 공론조사를 실시한다. 100~300명의 시민이 학습/토론 등 숙의과정을 반복해 거치면서 선호를 변화시키고 여론조사를 통해 이런 경향을 관찰한다는 것이다. 

권고안 도출은 일부집단이나 직능 집단에 영향을 미치는 사안에 적용하며 상대적으로 소수를 대상으로 토론을 거쳐 권고안을 도출할 예정이다. 규제협상과 시민정책참여단의 2개 기법으로 나뉜다. 규제협상은 특정 정책과 관련된 15~25명 정도의 이해당사자가 모여 상호 협의를 통해 합의를 도출하고 정부에 권고안을 제출하는 기법이다. 시민정책참여단은 일반 시민이 해당 정책에 대해 학습/토론 등 숙의 과정을 거친 후 결론을 도찰해 정부에 권고안을 제출하는 기법이다. 

▲마지막으로 국민 의견 수렴 결과 등을 토대로 최종 정책 결정을 내린다. 교육부는 “정책 숙려제 결과와 최종 정책 결정이 다른 경우에 최종 정책 결정의 배경과 사유를 안내하겠다”고 밝혔다. 

<‘정권초월’ 교육위 필요성 대두>
이번 사안에 비춰 ‘정권초월’ 국가교육위원회가 필요하다는 목소리가 높다. 이해관계, 정치논리와 관계없이 일관된 교육정책을 펼칠 수 있는 기구가 필요하다는 요구가 끊임없이 대두돼왔기 때문이다. 정권에 따라 손바닥 뒤집듯 휘둘리는 교육정책으로 극에 달한 수요자들의 피로감을 해소하고, 주요 교육정책을 중장기적 안목에서 심도 있게 논의해야 한다는 데 공감대가 형성됐다. 

교육문제만을 전담할 독립기구의 설립은 교육계의 오랜 숙원이다. 2013년 서울대 김경범 교수, 인천하늘고 주석훈 교감(현 미림여고 교장), 영동일고 진동섭 교사(현 한국진로진학정보원 이사) 등이 ‘입학사정관제 안정화를 위한 대입 3년 사전 예고제 연구’ 보고서를 통해 밝힌 ‘대입위원회’ 설립 주장이다. 보고서에서는 그간 대입정책이 중구난방으로 바뀌어 온 점을 지적했다. 보고서의 지향점은 대입안정성 확보에 맞춰졌다. 수능 관련 방침이 채 3년을 이어나가지 못하는 일이 되풀이되면서 학부모/수험생 등 교육수요자들이 대입을 미리 예측할 수 없어 사교육에 의존, 사교육비 부담이 크게 증가하는 폐해를 해결해야 한다는 데 의견일치를 보인 것이다. 결국 오락가락하는 대입정책을 안정화하지 않고서는 사교육 양산과 공교육 무력화라는 문제를 해결할 수 없다는 결론이 나오게 됐다. 

지난해 치러진 대선에서 국가교육위 설치에 대한 논의가 이뤄지기도 했다. 당시 대다수 후보들은 교육부를 폐지하고 교육위를 설치해야 한다는 데 입을 모았다. 당시 대선후보였던 문재인 대통령은 장기적으로 교육위를 설치하되 집권 초기에는 교육위로 나아가기 위한 징검다리 역할로 국가교육회의를 운영하겠단 방침을 밝혔다. 더불어민주당 공약집에선 ‘집권 초기 교육개혁 추진을 위한 대통령 직속 국가교육회의 설치’ ‘장기적으로 중장기 국가교육정책 논의를 위한 독립기구인 국가교육위원회 설치 추진’ ‘초중등교육은 시도교육청과 단위학교로 권한을 이양하고 교육부는 고등/평생/직업교육 중심으로 기능 재편’하는 등 교육거버넌스 개편을 추진하겠다고 밝혔다. 

당선 이후 공개한 국정운영 5개년 계획에서는 2019년에는 중장기 교육정책 수립을 위한 국가교육위원회 설치를 추진한다는 계획을 드러냈다. 하지만 국가교육위원회로 나아갈 징검다리 역할로 기대를 모은 국가교육회의가 출범하기도 전에 고교체제 단순화, 고교학점제, 논술/특기자 폐지 등 주요 현안을 교육부가 밀어붙이면서 실효성에 의구심이 드는 상황이다.  

<8월말 2022 대입 개편안 발표>
현재 2022 대입제도 개편 관련 공론화 절차는 시나리오 워크숍으로 공론의제를 선정하는 단계까지 왔다. 이후 권역별로 대국민 토론회, TV 토론회, 온라인 소통 채널 의견 수렴 등을 추진한다. 직접적인 이해관계자인 학생들의 의견을 반영하기 위해서는 ‘미래세대 토론회’를 별도로 개최해 대입제도에 대한 의견을 청취하고 그 내용을 정리해 최종보고서에 담을 계획이다. 

7월에는 400명 규모의 시민참여단을 선발해 운영한다. 선거권이 있는 19세 이상 국민을 모집단으로 지역 성 연령 등을 고려해 표본을 추출한 후 대입제도에 대한 의견, 성, 연령 등을 고려해 최종 참여대상자를 선정한다. 시민참여단은 오리엔테이션, 자료집 학습, 1차 숙위(권역별 토론), 2차 숙의(종합토론) 등 숙의과정을 거쳐 권고안 도출을 위한 설문조사에 참여한다. 

공론화위원회는 8월초까지 공론조사 결과를 정리한 후 대입개편특위에 제출한다. 대입개편특위는 공론화 결과를 바탕으로 대입제도 개편 권고안을 마련하고 국가교육회의에 심의/의결을 요청할 예정이다. 국가교육회의의 심의/의결을 통해 확정된 최종권고안은 교육부에 제출될 예정이며 교육부에서는 이를 토대로 8월말 2022 대입제도 개편안을 발표하게 된다.