문 정부 교육의제, 연 14조원 추가 필요 ‘재원마련 비상’

[베리타스알파=권수진 기자] 문재인 정부가 추진하려는 주요 교육 의제를 실현하려면 연 14조원이 추가로 필요하다는 주장이 나왔다. 반상진 전북대 교수는 14일 교육부와 한양대 교육복지정책중점연구소가 개최한 ‘제1회 교육복지정책포럼’에서 이 같은 의견을 내놨다. 2016년 기준 교육예산 60조 6572억원으로는 부족하다는 의미다. 정부 차원에서 구체적인 재원마련 대책을 내놓지 않을 경우 선심성 정책추진이라는 비판에 직면할 것으로 보인다. 

반 교수에 따르면 교육재정 확보와 관련된 주요 정책 의제는 국립대학연합체제 지원, 공영형 사립대학 운영, 건전 사학 지원 국고 지원 확대, 반값등록금, 대학생학자금 대출 이자보전, 유보통합(누리과정), 무상급식, 고교무상교육 등이다. 의제를 실현하기 위해서는 관련 법 개정을 통한 추가 재원확보가 필요하다는 주장이다. 교육재정을 GDP의 5% 수준으로 확보해야 추가 재원을 확보할 뿐만 아니라 교육경쟁력 강화까지 꾀할 수 있다고 봤다. 재정 확보 방안으로는 현재 내국세의 20.27%인 지방교육재정교부금 비율을 25.27%로 확대하는 방법 등이 제시됐다. 

<국립대 연합 지원 등..교육 재원 14조원 추가 소요>
문재인 정부가 19대 대선과정에서 제시한 교육공약은 총 59개로, 그 중 46개(78%)가 교육분야 국정과제로 채택됐다. 이 중 교육재정 확보와 관련된 주요 정책 의제는 유/초/중등분야에서 유보통합(누리과정), 무상급식, 고교무상교육, 고등교육분야에서 국립대학연합체제 지원, 공영형사립대학 운영, 건전 사학 지원 국고 지원 확대, 교육비 부담 완화 분야에서 반값등록금, 대학생학자금 대출 이자보전 등 8가지로 압축된다. 반상진 전북대 교수는 해당 분야를 실현하기 위해 추가로 필요한 재원 규모는 2016년 기준 14조4557.4억원이라고 분석했다. 

고등교육분야에서 ‘국립대학연합체제 지원’의 경우 2조2826억원이 추가로 소요될 것으로 예상했다. 국립대학 연합체제는 일명 ‘국립대 네트워크’로 전국 거점 국립대 간 통합을 의미한다. ‘공영형 사립대학 운영’의 경우 30개교 기준 대학운영경비의 50%를 지원한다고 봤을 때 1조1889억원이 추가 소요된다고 봤다. 공영형 사립대는 사립대에 정부가 경비 50%를 지원하는 대신 이사회 절반을 공익이사로 채워 정부와 사립대가 함께 운영하는 형태를 뜻한다. ‘건전 사학 지원 국고 지원 확대’의 경우 1조1306억원이 추가로 들어, 고등교육분야에서만 총 4조6021억원이 더 필요할 것으로 내다봤다. 

유초중등분야의 경우 더 많은 추가 소요예산이 들 것으로 분석됐다. 유보통합(누리과정)은 2조1000억원, 무상급식은 1조7844억원, 고교무상교육은 2조3282억원으로 총 6조2126억원이 소요될 것으로 봤다. 고교무상교육에 필요한 예산은 입학금/수업료(1조7352억원)와 학교운영지원비, 교과서비(5930억원) 등을 포함해 산출했다. 

교육비 부담 완화 측면에서 내놓았던 공약인 ‘반값등록금’의 경우 3조5865억원이 추가 소요될 것이라고 주장했다. 반값등록금을 위한 추가 예산 7조5311억원에서 국가장학금 3조9446억원을 제외한 규모다. ‘대학생학자금 대출 이자보전’의 경우 545.4억원이 추가로 든다고 봤다. 현재 대출이자 연 2.5%(변동금리)에서 1%(고정금리) 수준으로 인하할 경우에 한해서다. 

다만 향후 추가 소요재원 규모가 축소될 가능성도 있다고 봤다. 유보통합(누리과정), 무상급식, 고교무상교육, 반값등록금 실현, 대학생학자금 대출이자 보전 등은 학령인구 감소에 의한 감액 요인이기 때문이다. 특히 고교무상교육에 소요되는 비용 중 학생수 감소요인과 더불어 학비감면, 공무원 및 기업 직원 등의 학비보조수당 규모까지 고려하면 2조원 이내로 추정할 수 있다는 주장이다. 

<지방교육재정교부금 교부비율 기존 20.27%에서 25.27%로 확대해야>
추가 재원을 확보하기 위해서는 교육재정을 GDP 5% 수준으로 확보해야 한다는 주장도 함께 언급됐다. 2016년 기준 GDP 1637조4208억원의 0.05%인 81조8710억원을 정부부담 공교육비 규모로 확보할 경우, 추가 확보할 수 있는 교육예산 규모는 21조2138억원에 달한다. 교육 의제 실현에 추가로 소요되는 14조원을 충당할 수 있을 뿐만 아니라 교육경쟁력 강화를 위한 기본 재원 6.76조원을 추가 확보할 수 있다는 셈법이다.

재정 확보를 위해선 법령 개정이 필요하다. 지방교육재정교부금 교부비율을 현재 내국세의 20.27%에서 25.27%로 5%p 인상하는 방안이다. 인상할 경우 기존 41.3조원에서 11.62억원 늘어난 52.92억원을 확보할 수 있을 것으로 봤다. 

국세 교육세분도 인상해야 한다고 봤다. 현재 국세 교육세 과세 항목에 소득세 법인세를 추가한다는 내용이다. 2016년 기준 총 법인과세 규모가 52.1조원이었던 점에 비춰보면 법인세에 5% 교육과세를 할 경우 2.6조원을 추가 확보할 수 있어서다. 2016년 소득세 과세 규모는 70.1조원으로 4.5% 교육과세를 적용하면 3.15조원을 추가 확보할 수 있다. 지난해 기준 국세 교육세 규모 5.2조원에서 5.74조원 확대된 10.94조원을 확보할 수 있는 셈이다. 

고등교육재정교부금도 신설할 것을 주장했다. OECD 평균인 GDP 1.1% 수준으로 고등교육재정교부금을 확보하는 방안이다. 이 방안을 적용할 경우 기존 고등교육 세입결산 9.23조원에서 확대돼 18.01조원이 확보될 것이라고 봤다. 현재 국회에는 ‘고등교육재정교부금법안’이 발의된 상태다. 한국의 고등교육에 대한 정부 투자규모는 OECD평균보다 현저히 떨어지고 매년 지원이 불안정해, 고등교육의 공공성 확대와 균형발전, 대학의 특성화와 경쟁력 강화 등을 위한 안정적 재원 마련에 어려움이 있기 때문이다. 특히 정부의 투자 부족과 학령인구 감소 등으로 인해 대학 재정 여건은 날이 갈수록 악화되는 실정이다. 대학들은 등록금에 과도하게 의존하고 있어 학부모와 학생의 등록금 마련 부담도 크다는 지적이 꾸준히 제기해왔다. 

발의된 내용은 고등교육기관 운영에 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부한다는 것이 골자다. 고등교육기관에 교부하는 교부금을 보통교부금과 목적교부금으로 구분하고, 교부금 재원은 해당 연도의 내국세 총액의 일정비율(교부율)에 해당하는 금액으로 정하도록 했다. 교부율은 OECD회원국의 고등교육 재정규모 평균 수준과 국가 재정 등을 고려해 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년마다 정하도록 한다는 내용이다. 

<정부예산 대비 교육예산 매년 줄어..2017년 14.3%>
반상진 교수에 따르면 정부예산 대비 교육부예산이 차지하는 비중은 2000년 이후 20% 전후를 유지하다가 2010년 이후 감소하면서 2015년 15.9%, 2016년 16.4%, 2017년 14.3%로 계속해서 낮아졌다. 교육투자에 대한 국가의 의지가 그만큼 줄어들었다는 방증이다. 

교육재정 재원이 민간재원에 대한 의존도가 높다는 점도 지적됐다. 초중등교육단계에서 민간재원이 차지하는 비중은 16.1%로 세계 4위였다. 고등교육단계의 경우 더 심각했다. 민간재원이 차지하는 비중이 70.7%에 달해 세계 1위였다. OECD 평균이 30.3%라는 것과 비교하면 큰 차이다. 

문 정부가 추진하는 교육의제를 실현하기 위해서는 별도의 재원 확충이 필요하다는 분석이다. 2018년 교육예산을 전년 63조5720억원 대비 4조6160억원 증액된 68조1880억원을 편성한 상황이지만 정부가 기대하는 내년 경제성장률 3%를 유지하지 못하면 세수결손이 발생하기 때문이다. 

문 정부가 국정운영 5개년 계획을 통해 밝힌 교육개혁의 첫 번째 기본방향은 교육에 대한 국가책무성 강화다. 그만큼 교육 재정이 뒷받침돼야 할 수밖에 없다. 반 교수에 따르면 교육계에서는 교육재정 확대를 요구하면 흔히 국가 재원 부족 문제 등의 반대논리가 제기됐고, 최근에는 저출산에 의한 학령인구 감소로 교육재정 소요 비용이 감소됨에 따라 오히려 교육재정 확대보다는 삭감 논리가 제기되는 실정이라고 지적했다. 하지만 학령인구 감소의 논리로 교육제정을 삭감할 경우, 현재 OECD 평균수준에 미치지 못하는 교육여건을 계속해서 유지하겠다는 논리에 불과하다고 비판했다. 

<특목고/자사고 페지 1조1900억원 소요>
새정부 교육과제를 추진하는데 막대한 재정이 필요할 것이라는 분석은 이미 여러 차례 제시된 바 있다. 대학 입학금 폐지, 특목/자사고 폐지 등에도 만만치 않은 비용이 예상됐다. 숙명여대 교육학과 송기창 교수가 7월 분석한 결과에 따르면 2018년부터 2022년까지 주요 국정과제를 이행하는데 필요한 재원은 총 30조원이다. 총 비용을 가늠할 수 있는 14가지 과제에 한정해 산출한 결과다. 

주로 공공성 강화에 해당하는 과제에서 많은 재원이 소요되는 것으로 나타났다. ▲누리과정 국고부담이 매년 1조700억씩 총 5조3500억원이 소요돼 가장 비쌌다. ▲국공립유치원 신/증설 3조3900억원 ▲고교 무상교육 실시 3조3600억원 ▲초등 돌봄교실 확대 3조1500억원 ▲대학입학금 폐지 1조4000억원 ▲반값등록금 확대 1조원 ▲사립유치원 교사처우개선 3500억원으로 총 18조였다. 

미래 교육환경을 조성하는 분야에서는 3가지 과제에 총 8조3050억원이 드는 것으로 나타났다. ▲학교 비정규직의 정규직 전환에 총 4조2300억원 ▲교육환경개선 2조5000억원 ▲초중고 교원 증원 1조5750억원 순이었다. 

공교육 혁신 분야에서는 ▲초등 기초학력보장제 1조9800억원 ▲특목고/자사고 폐지 1조1900억원 ▲자유학기제 확대 3500억원 ▲자유학년제 도입 3500억원 순으로 총 3조8700억원이었다. 

고입의 화두인 특목고/자사고 폐지의 경우 자사고가 일반고로 전환되는 경우 정부에서 재정을 지원해야 하기 때문에 폐지 비용이 발생한다. 일반 사립고는 교육청으로부터 교직원 인건비와 운영비를 지원받지만 자사고는 지원받지 않기 때문이다. 6월 열린 ‘외고자사고 폐지가 공정한 교육인가’를 주제로 한 토론회에서는 홍성대 상산고 이사장이 46개 자사고가 정부 보조금 없이 운영되고 있다고 언급했다. 교직원 인건비, 학교/교육과정 운영비 등 필요 재정은 학생의 납입금과 법인 전입금만으로 충당하고 있다는 설명이다. 홍 이사장은 “자사고가 정부의 재정 결함 보조금을 받지 않고 자체적으로 필요 재원을 수급했기 때문에 국가가 매년 2000억원의 재원을 절감할 수 있었다”고 설명하기도 했다. 

<고등교육 공공성 강화 과제..국립대 연합, 공영형 사립대>
고등교육분야 주요 의제 중 하나인 국립대학연합체제는 국립대를 하나의 네트워크로 묶는다는 구상이다. 문 대통령은 지역거점국립대가 주력 학문을 특성화할 수 있도록 지원함으로써 명문대로 발전시키겠다는 공약을 내세웠다. 연구/교육/직업 등 기능별, 중점분야별 국공립대 특화와 네트워크 구축을 통해 중장기적으로 대학경쟁력을 강화하고 서열화를 완화하겠다는 의도다. 

7월에는 서울대를 제외한 전국 9개 거점국립대(강원대 경북대 경상대 부산대 전남대 전북대 제주대 충남대 충북대) 총장이 모여 국립대 네트워크 구상에 대해 논의하기도 했다. 체제가 실현되면 지역거점국립대들이 ‘한국대(가칭)’라는 명칭으로 묶여 신입생을 공동 선발하게 된다. 연합국립대 체제 아래 각 지역거점국립대들은 ‘한국대’의 지방 캠퍼스가 되는 셈이다. 같은 달 부산에서는 처음으로 9개대 공동 입시설명회가 열리기도 했다. 

공영형 사립대의 경우 사립대에 정부가 경비 50%를 지원하는 대신 이사회 절반을 공익이사로 채워 정부와 사립대가 함께 운영하는 형태를 뜻한다. 문재인 정부가 국정운영 5개년 계획을 통해 밝힌 바에 따르면 2019년부터 단계적으로 육성해 확대한다는 방침이다. 구체적 방안은 내년 2월까지 정책연구를 거처 확정하기로 했다. 

아직까지 구체적인 시행 방안이나 재정 마련 계획이 드러나지 않아 공약이 공염불에 그치는 것 아니냐는 지적도 제기된다. 한 교육계 관계자는 “전문가들이 분석한 비용은 구체적 비용을 파악하기 힘든 과제는 제외한 수치라는 점에서 예상 비용은 더 늘어날 것”이라며 “막대한 교육재정을 어디에서 조달할 것인지 우려스럽다”고 지적했다.